Бойся № 5: как регионы сокращают помощь детям-инвалидам
Некоммерческие организации Свердловской области забили тревогу: региональное министерство социальной политики выпустило приказ № 5, которым, изменив одну формулировку, резко сократило объем возможных бесплатных социальных услуг для детей-инвалидов и остальных получателей помощи — от беженцев до пожилых людей. По федеральному законодательству объемы предоставляемых услуг не ограничиваются, но в Свердловской области больше нельзя использовать формулировку «по мере необходимости», все виды помощи прописаны в количественном выражении, причем, как правило, в очень маленьком. Другие регионы тоже обнаружили этот законный способ экономить на социальных услугах. Как сокращают помощь нуждающимся и что с этим делать, разбирались «Известия».
Как сократили услуги
Приказ № 5 министерства социальной политики Свердловской области «О внесении изменений в стандарты социальных услуг» вступил в силу 23 января. В фонде «Я особенный» (помогает детям с аутизмом, РАС и другими заболеваниями) и других социально-ориентированных НКО региона заявили «Известиям», что документ значительно сократит объем бесплатной помощи для детей-инвалидов.
Дело в том, что приказ меняет формулировку, касающуюся числа оказываемых социальных услуг: в федеральном законе № 442 «Об основах социального обслуживания граждан» прописано «по мере необходимости», а в региональном законодательстве закрепили ограниченный объем помощи. Раньше поставщики социальных услуг по актам индивидуальной программы предоставления социальных услуг (ИППСУ) могли получить компенсацию за количество помощи, реально оказанной человеку, теперь — лишь за определенное приказом количество.
На практике это означает, что, например, услугу «Индивидуальное социально-психологическое консультирование» поставщики социальных услуг смогут оказывать одному ребенку только дважды в год при откровенно небольшом тарифе в 116 рублей 45 копеек. Услуга «Социально-психологический патронаж» возможна всего два раза в месяц при тарифе 174 рубля 68 копеек.
О проекте этого приказа региональные НКО знали еще год назад.
— Мы вынудили министерство пойти на редко проводимую в России процедуру оценки регулирующего воздействия (ОРВ) нормативного правового акта на людей и на организации, которые оказывают помощь, — рассказала «Известиям» президент фонда Александрина Хаитова. — На заседании комиссии ОРВ со стороны экспертов была получена масса нареканий на проект приказа, однако министерство просто не учло эти замечания.
По словам собеседницы, власти заявляют, что «не предусмотрено сокращение видов социальных услуг» — однако речь в претензиях идет не о видах, а об объеме помощи.
Как объясняют изменения
В ответ на запрос «Известий» в минсоцполитики Свердловской области заявили, что стандарты социальных услуг «систематически совершенствуются» и «устанавливается единый подход при составлении и реализации ИППСУ».
— Периодичность предоставления по социальным услугам установлена не менее, чем фактический объем потребления социальных услуг за три года, — утверждают в министерстве. — Сокращение видов социальных услуг приказом не предусмотрено. Периодичность сформирована на основании предложений, выработанных в ходе проведения различных круглых столов, профессиональных дискуссий, проведенных в 2021–2022 годах.
Указывается, что в этих дискуссиях принимали участие представители АНО «Центр качества «Окно», Ассоциации специалистов в сфере гражданских и социальных инициатив «Статус», региональных министерств, заксобрания региона и «негосударственных и государственных организаций — поставщиков социальных услуг». Александрина Хаитова замечает, что ее фонд, являющийся поставщиком соцуслуг с 2017 года, ни разу не был приглашен и допущен до этих совещаний.
Как заявили в министерстве соцполитики Свердловской области, тарифы на социальные услуги рассчитаны региональной энергетической комиссией на основании подушевых нормативов финансирования для организаций, находящихся в ведении региональных властей. В бюджете региона на 2023 год на компенсации поставщикам соцуслуг предусмотрено 250 млн рублей.
Как пострадали благополучатели
Анжела, мама ребенка с тяжелой формой аутизма из города Березовского Свердловской области, утверждает, что ей и ряду других родителей из этого населенного пункта бесплатные социальные услуги урезали еще до принятия приказа № 5. В декабре их вызвали в соцслужбу для того, чтобы убрать из действующих до 2025 года ИППСУ ненужные бытовые услуги: мытье полов, окон, стрижку волос, ногтей и т.д. Мамы поинтересовались, сохранятся ли все важные услуги, которые оказывали детям, и их заверили в том, что всё будет хорошо. А после новогодних праздников выяснилось, что из ИППСУ совсем пропал или сильно сократился ряд важных услуг, которые им оказывал, в частности, фонд «Я особенный». 16-страничный ИППСУ декабрьской версии превратился в восьмистраничный документ. Занятия с детьми пришлось приостановить.
— У моего ребенка тяжелая форма аутизма, он не находится в социуме, не умеет общаться с детьми и взрослыми, — рассказывает Анжела. — От фонда к нам приходил педагог на дом, он занимался 35 часов в месяц. Даже этого, по сути, мало, потому что таким детям рекомендуют 40 часов в неделю. Но педагог смог вытянуть из ребенка первые звуки, это очень важные занятия. По новому ИППСУ ребенку осталось всего два часа в месяц на такие занятия.
После принятия приказа № 5, который оказался для семьи новым ударом, стало невозможно рассчитывать и на возвращение прежней индивидуальной программы, потому что ограничения прописаны теперь непосредственно в законе.
— Честно говоря, я не знаю, откуда теперь мы будем брать эти занятия, — говорит Анжела. — Раньше мы ездили в Екатеринбург на частные уроки, платили за это 50 тыс. рублей в месяц, но потом перестали — это очень большие деньги для нас. И очень радовались, когда узнали про фонд.
Основатель Центра поведенческой терапии «Тактика» Ирина Воропаева говорит, что количество занятий, которые получают бесплатно подопечные ее организации, уже сократилось в три-четыре раза. У руководителей компании вообще появляются сомнения в целесообразности продолжения работы, потому что осталось совсем небольшое количество уроков, за которые они могут получить маленькие компенсации.
Яна Бихерт, юрист поставщика социальных услуг ИП Медянкина, отмечает, что компания с февраля пересматривает услуги, которые предоставляются сейчас, — их придется значительно сокращать. Она замечает, что на севере Свердловской области, где работает организация, очень немногие вообще знают о возможности получения бесплатных социальных услуг, потому что государственные органы и чиновники людям об этом просто не сообщают. А теперь выясняется, что еще и объем помощи снижается.
Директор АНО «Право на помощь» Дарья Горбачева отмечает, что речь идет не только о детях-инвалидах.
— Наши клиенты и благополучатели — это инвалиды, в том числе дети, пожилые люди и экстренно эвакуированные с Украины и из Донбасса, — рассказала она «Известиям». — Например, у нас есть клиент, срочно доставленный из Донбасса без каких-либо документов. Консультации от наших юристов он фактически получает каждый день, а по новым стандартам эта услуга положена только два раза в месяц.
Выход у компании пока есть — деньги от Фонда президентских грантов (НКО реализует социально значимый проект «Поможем»). Но когда грант закончится, компенсацию за работу с беженцами и другими категориями получателей соцпомощи будет брать негде.
Есть ли нарушение закона
Подобную практику используют не только в Свердловской области — похожие приказы появились еще в ряде регионов, в том числе в Еврейской автономной и Волгоградской областях. В Минтруде РФ подтвердили «Известиям», что организация социального обслуживания — это региональные полномочия, а на уровне федерации устанавливаются только общие принципы, и многие регионы применяют практику установления периодичности предоставления услуг.
— Эта практика позволяет исключить субъективный фактор при назначении объемов социальных услуг, а организациям-поставщикам социальных услуг — осуществлять финансовое планирование, рассчитывать плановые поступления с учетом количества обслуживаемых граждан, — заявили в федеральном министерстве. — Такой подход позволяет исключить злоупотребления: когда, например, организации субъективно отказывают в предоставлении той или иной услуги или, напротив, социальными услугами фактически замещаются родственный уход и образовательные услуги.
Минтруд РФ отмечает, что стандарты объемов предоставления социальных услуг вырабатываются в диалоге с экспертным сообществом, представителями общественных организаций и родительского сообщества, и, по данным министерства, в Свердловской области такая сверка предложений с данными о фактически оказанных социальных услугах за прошедшие годы была осуществлена.
— Я не вижу тут прямого противоречия федеральному законодательству, — сказал «Известиям» юрист правовой группы благотворительной общественной организации «Центр лечебной педагогики» Павел Кантор. — Противоречие тут только в широком смысле, поскольку Конвенция ООН по правам инвалидов, конституция и закон № 442 требуют от государства развивать систему социальной поддержки, а не сокращать ее.
Для эффективной работы необходимо привлечение негосударственных организаций, которым, в свою очередь, нужна федеральная поддержка, говорит Кантор. При этом поставщика, который получает компенсацию за оказание помощи, должно выбирать не государство, а сам получатель.
— Именно такую систему должен был реализовать № 442-ФЗ, — говорит юрист. — Но поскольку социальное, экономическое, демографическое положение в регионах очень сильно отличается, то определять перечни услуг, стандарты их оказания, размеры и порядок выплаты компенсации было поручено самим регионам.
Закон заработал, появились негосударственные поставщики, к которым стали всё больше и больше обращаться люди, государство выплачивало им компенсацию. Однако в последние годы регионы стали принимать меры по сокращению поддержки негосударственных поставщиков, продолжает эксперт.
— В некоторых субъектах это выражается в сокращении объема услуг — «не более такого-то количества в неделю-месяц». В других — в установлении размеров компенсаций, явно заниженных по сравнению с реальной стоимостью услуг, — разъясняет Павел Кантор. — Например, может быть установлен понижающий «коэффициент бюджетного финансирования», который позволяет региону снизить размер компенсации в зависимости от объема заложенных в бюджет на эти цели средств.
Директор Дальневосточного центра местного самоуправления, доктор педагогических наук Нина Поличка замечает, что в № 442-ФЗ установлен принцип «равного доступа граждан к социальному обслуживанию вне зависимости от места жительства», но единых для всех регионов перечня услуг, порядка их предоставления и методики расчета нормативов финансирования нет. В декабре она ставила этот вопрос на круглом столе в Совете Федерации, однако пока ничего не изменилось.
— Я все-таки рассчитывала, что представители власти внимательно прочитают закон, увидят и озадачатся этим противоречием, поищут решение, — сказала она. — Пока это не сделано, власти в субъектах на законных основаниях будут сокращать услуги, и ничего с этим сделать будет невозможно.
Председатель Всероссийского общества инвалидов, депутат Госдумы Михаил Терентьев заявил «Известиям», что полностью поддерживает представителей общественных региональных организаций, и выразил надежду на то, что органы власти обсудят данную ситуацию и «губернатор примет правильное решение», сохранив помощь для детей-инвалидов.
Как решить проблему
Региональные власти объясняют, что благодаря приказу они могут избежать возможных злоупотреблений при оказании социальных услуг. Однако решить этот вопрос можно и другими способами.
— Мы неоднократно предлагали механизмы для повышения прозрачности работы, — говорит Александрина Хаитова. — Сейчас любое короткое действие социального работника, когда он приходит к нуждающимся на дом, оценивается в штуках, и это действительно почва для злоупотреблений, причем со стороны подведомственных органам власти организаций. Мы же везде предлагаем вести учет в часах и тарифицировать час работы.
Однако, считает она, для подведомственных учреждений это невыгодно. Хаитова полагает, что на самом деле причина появления подобных приказов — в конкуренции между государственными поставщиками социальных услуг с негосударственными.
— Региональный регулятор сам устанавливает законы, по которым будет проходить обслуживание, сам распределяет бюджеты, сам заказывает услуги, сам является их исполнителем и контролером, — говорит она. — Чтобы ситуация действительно стала прозрачной, эти функции должны быть распределены.
Дарья Горбачева отмечает, что даже сейчас есть инструмент контроля: минсоцполитики может запросить пояснение, почему у конкретного получателя в акте по ИППСУ указано, например, 20-кратное оказание конкретной услуги за месяц. Неспособность объяснить этот факт может стать поводом для отказа в выплате компенсации.
Яна Бихерт полагает, что в каждом случае нужен индивидуальный подход — специалисты должны рассчитать, какой объем помощи следует предоставить конкретному получателю социальной услуги. И в этой ситуации ограничение объема в законе будет только мешать. Просто нужен контроль за получением услуги. Кроме того, необходимо значительно повышать тарифы, считает она.
Павел Кантор полагает, что проблема заключается в том, что многие потенциальные получатели помощи — особенно дети и взрослые с психическими расстройствами — «не учтены» властями. Раньше в системе государственной помощи для них почти не существовало нужных услуг — разве что дома для детей-инвалидов и психоневрологические интернаты.
— В результате те, кто не мог или не хотел в них попадать, просто сидели дома или обращались к частным помогающим организациям, — говорит Кантор. — По мере внедрения закона № 442 эти люди стали «выходить из тени», обращаться к негосударственным поставщикам, а те — в свою очередь, обращаться к государству за компенсацией.
В итоге, говорит эксперт, государство просто оказалось не готово к такому количеству получателей и финансированию такого объема помощи. Регионы в ответ стали так или иначе «саботировать» действие закона. И в последнее время проблема только обострилась.
Настоящим решением он считает выявление истинного числа нуждающихся в социальном обслуживании граждан и их реальных потребностей. Только тогда появится возможность заложить в бюджеты достаточный объем финансирования и установить справедливый размер компенсаций. Сейчас работу по учету нуждающихся ведет, в частности, ФНЦРИ им. Г.А. Альбрехта с участием представителей НКО, который разрабатывает «методику типизации» для людей с инвалидностью.
