Круговая проруха: почему не удается решить проблему частных домов престарелых
Член комитета Госдумы по труду, социальной политике и делам ветеранов Светлана Бессараб разработала и направила в правительство законопроект, которым предлагает покончить с проблемой нелегальных домов престарелых, лицензировав их деятельность. Это не первое подобное предложение — над тем, как разобраться с пансионатами, где ежегодно при несчастных случаях погибают десятки пожилых людей, законодатели бьются не первый год, но решения пока не нашли. В чем причина неудач и каким путем нужно идти — разбирались «Известия».
Суть инициативы
В пояснительной записке к законопроекту (есть в распоряжении «Известий») подсчитано количество резонансных инцидентов в домах престарелых с 2005-го по декабрь 2022 года. Статистика устрашающая: в 19 пожарах погибли более 200 человек. Последняя трагедия произошла в приюте Кемеровской области, тогда погибли более 20 человек. В пояснении уточняется, что это лишь случаи, которые освещали СМИ, хотя инцидентов в частных заведениях куда больше.
Очередную попытку в решении проблемы предприняла Светлана Бессараб. Ее законопроект предлагает ввести лицензирование «деятельности по уходу за престарелыми и инвалидами с обеспечением проживания». Изменения вносятся в закон № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» в той части, где перечисляются подлежащие лицензированию виды деятельности, а также в закон № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации».
— Мы откладывали решение этого вопроса, в том числе из-за пандемии, но сейчас проблема требует серьезного вмешательства, — сказала депутат Госдумы «Известиям».
Пожар в частном доме престарелых в Кемерове
По замыслу Светланы Бессараб, лицензию до 1 января 2025 года должны получить все юридические лица и ИП, которые занимаются уходом за престарелыми или инвалидами, либо прекратить свою деятельность на этом поприще. Она выразила надежду, что обозначенный срок до 2025 года позволит рынку перестроиться и сохранить частные дома престарелых.
Документ пока не оговаривает конкретный механизм лицензирования и предполагает разработку значительного числа подзаконных актов.
Директор благотворительного фонда «Старость в радость» Елизавета Олескина замечает: хорошо, что авторы законопроекта понимают, что готовых процедур, документов и нормативов нет, а механически взять их из государственной сферы социальных услуг в стационарной форме нельзя.
— У любой сложной системы есть период апробации, когда документы могут переживать редактирование, это время нужно закладывать, чтобы пожилые люди не стали в очередной раз жертвами непродуманных процедур, — сказала она «Известиям». — Нормативы должны быть выполнимыми, иначе лицензирование станет палкой, одним концом которой ударит по бизнесу, а другим — по престарелым гражданам.
Она подчеркнула, что в идеале организациям нужна господдержка для устранения нарушений, которые без лицензирования таковыми не считались.
— Например, если всё, что отделяет пансионат от получения лицензии, — это угол наклона пандуса и ширина нескольких дверных проемов, то есть смысл в разработке мер поддержки, чтобы бизнесмен мог эти недочеты оперативно исправить, а не закрыться совсем, — сказала Олескина.
Не первый заход
Законопроект Светланы Бессараб не единственный: сразу после трагедии в Кузбассе Законодательное собрание Кемеровской области, заручившись поддержкой регионального ГУ МЧС, разработало и направило в совет законодателей при Федеральном собрании проект о лицензировании «деятельности по предоставлению социальных услуг в стационарной форме социального обслуживания».
«Известиям» в парламенте Кузбасса пояснили, что документ предлагает включить дома престарелых в реестр поставщиков социальных услуг — сейчас это добровольная процедура, но не пользующаяся популярностью на рынке. Также планируется добавить новое основание для надзорных мероприятий, а именно наличие у органа пожнадзора сведений о нарушениях требований законодательства о пожарной безопасности в организациях с круглосуточным пребыванием граждан.
В МЧС России сообщили «Известиям», что также направляли правительству и Минтруду инициативу о необходимости «лицензирования предоставления социальных услуг в стационарной форме» пожилым людям и ужесточении мер ответственности предпринимателей.
В январе 2021 года Минтруд разработал концепцию введения обязательного лицензирования частных интернатов для престарелых, инвалидов и людей с ментальными нарушениями. Утверждалось, что инициатива находится в высокой степени готовности, а в весеннюю сессию двухлетней давности его предполагалось уже принять. Однако этого так и не произошло, как и во всех остальных случаях.
— Мы тогда комментировали эту концепцию, диалог был, но остановился, — пояснил «Известиям» член общественного совета при Минтруде, председатель совета Национальной ассоциации социального обслуживания (НАСО) Рамаз Ахметели. — Основная причина — законопроект мог угробить рынок. Сейчас он составляет десятки тысяч человек подопечных. Точно никто не считал, но примерно это 50–70 тыс. пожилых, нуждающихся в стационарном уходе.
Он подчеркнул, что мест для предоставления пожилым людям ухода с обеспечением и проживанием в России в несколько раз меньше, чем в тех странах, где эта работа хорошо поставлена.
— Понятно, что если выбор стоит между пансионатом без лицензии и мучительным существованием без помощи у себя дома, то пансионат без лицензии — пусть там и можно снять репортаж с заголовком про концлагерь — не такое уж и зло. Хоть накормят, — замечает в свою очередь Елизавета Олескина.
Нужно ли лицензирование
Собеседница обращает внимание, что требования к таким организациям должны быть обязательными, как бы это ни называлось — лицензированием, внесением в реестр или регистрацией. Работа вне реестра должна наказываться чувствительными штрафами, считает она. Но возможно это только при создании хорошо работающей системы долговременного ухода.
— Если появится порядок поддержки на дому, помощи семье, ухаживающей за пожилым человеком, прозрачный рынок обученных и сертифицированных сиделок, то и спрос на частные пансионаты будет гораздо ниже, и требования к ним со стороны самих клиентов начнут повышаться, — полагает она. — Важно, чтобы не было серой зоны, в которой пожилые или люди с инвалидностью исчезают из поля зрения любых органов социальной защиты, часто лишены адекватной медицинской помощи.
Частный дом престарелых в Перми
Елизавета Олескина замечает, что пока нельзя говорить о «нелегальных частных домах престарелых», потому что нет процедуры легализации. Пожары происходят, по сути, в частных коттеджах, на территории которых в ужасных условиях живут 30–50 обессиленных пожилых, а для проверки такого пансионата оснований нет.
— Я абсолютно поддерживаю и являюсь едва ли не инициатором разговора на эту тему в общественном совете Минтруда, но не говорю именно о лицензировании, — подчеркнул Рамаз Ахметели. — Необходимо государственное администрирование этого сектора. Лицензирование — только один из вариантов этого администрирования, а еще есть сертификация, механизмы саморегулирования. Какой из них выбрать — вопрос для дискуссии экспертного сообщества.
Однако лицензирование, считает Ахметели, это наиболее жесткий и антирыночный вариант регулирования. Позиция НАСО в том, что можно начать с совмещения механизмов сертификации и саморегулирования. Лицензирование же приведет к тому, что небольшие учреждения на 20–30 человек просто не выдержат требований, которые устанавливаются ведомствами к госучреждениям, где содержатся несколько сотен пожилых людей.
Профессор Академии труда и социальных отношений, заместитель президента Гильдии российских адвокатов Рубен Маркарьян считает, что само по себе лицензирование не повлияет на трагедии с нелегальными приютами, но ударит по добросовестным бизнесменам в совершенно разных отраслях. Дело в том, что лицензировать частные дома престарелых придется скорее как гостиницы. В результате серый сектор в сфере ухода за пожилыми людьми никуда не денется, а отельеры пострадают.
Гендиректор юридической компании «Гебель и партнеры» Сергей Гебель указывает на сложности лицензирования и даже вхождения в реестр поставщиков социальных услуг.
— Многие предпочитают оставаться в тени, поскольку для включения в реестр нужно пройти целый ряд государственных проверок на соответствие всем нормам, — сказал он «Известиям». — Известны случаи, когда частные дома открывались по правилам и для обеспечения хоть какой-то окупаемости устанавливали соответствующую стоимость услуг, и обычно такие учреждения пустуют и банкротятся спустя непродолжительное время.
Поменяйте понятия
Генеральный директор АНО «Институт научно-общественной экспертизы», председатель комиссии по демографии, защите семьи, детей и традиционных семейных ценностей ОП РФ Сергей Рыбальченко замечает, что речь должна идти не о лицензировании, а об уточнении самого понятия «социальная услуга» и, соответственно, об изменении 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в РФ».
— Сейчас этот закон распространяется только на граждан, признанных нуждающимися в социальном обслуживании, — сказал он. — Но фактически это закон о государственных гарантиях социального обслуживания. Допустим, человек не признан нуждающимся в социальном обслуживании в стационаре, родственники направляют его в частный пансионат, и услуга, которая ему там предоставляется, не является социальной, а значит, и стандарты социального обслуживания на нее не распространяются. Это не социальная услуга. Так что тогда лицензировать?
По мнению Рыбальченко, в законе нужно прописать термин по-другому, установив, что услуга предоставляется не только гражданам, признанным нуждающимися в социальном обслуживании. По его словам, для людей не должно иметь значения, по какому принципу они получают услугу и где, для них важнее безопасность и ее качество.
В таком случае все организации и индивидуальные предприниматели, которые занимаются уходом за пожилыми, автоматически будут оказывать социальные услуги и должны соблюдать стандарты социального обслуживания, говорит эксперт. Вхождение в реестр поставщиков социальных услуг станет в этой ситуации обязательным. Оказывать помощь они могут и официально признанным нуждающимися, и получать бюджетные субсидии, а также всем остальным за оплату.
— Тогда появятся более понятные возможности для контроля, — говорит Сергей Рыбальченко. — Частные организации не смогут легально предлагать услуги без ведома региональных органов власти, у родственников всегда будет возможность проверить статус организации, а оказание услуги в серой зоне автоматически выведет предпринимателя вне закона, чего сейчас не происходит. При этом мы не вводим дополнительного лицензирования, не создаем новых сущностей.
По его словам, сокращение сектора из-за обязательности регистрации в реестре произойдет, но одновременно исчезнет и почва для других злоупотреблений в этой сфере: не секрет, что в нелегальных домах престарелых нередко заинтересованы, например, черные риелторы, говорит эксперт.
Рамаз Ахметели также указывает на проблему с понятиями: социальное обслуживание — слишком громоздкий термин, и нередко в регионах открещиваются от пансионатов для пожилых, указывая, что они не оказывают социальных услуг в том понимании, которое заложено в законе.
— С этой точки зрения Светлана Бессараб выбрала удачную формулировку: лицензирование не «стационарного социального обслуживания», а именно «деятельности по уходу», — заметил Ахметели. — Но, насколько я понимаю, эта формулировка нигде не закреплена законодательно, неясно, что такое уход, где он осуществляется, какие у него конфигурации. Когда мы лицензируем, то так и должно быть прописано.
С этими словами перекликается идея председателя комиссии по социальной политике Общественной палаты РФ Натальи Починок: нужно говорить не о жестком лицензировании, а о четкой стандартизации и мягких отраслевых форматах деятельности по уходу.
— Есть дома для пожилых, где оказывается паллиативная помощь, там нужна инфраструктура медицинского учреждения, — сказала она «Известиям». — А есть, например, фактически досуговые дома, где пожилые люди проводят вместе время. И должны быть описаны требования к форматам, требования к видам социальных, социально-медицинских услуг, которые необходимо оказывать. Такие форматы могли бы стать инструментом аккредитации, а не лицензирования, то есть более мягкой процедуры соответствия требованиям.
