Всё идет по генплану: что мешает развивать города
Глава Краснодарского края Вениамин Кондратьев поручил наложить мораторий на выдачу разрешений на строительство многоквартирных домов в Новороссийске до утверждения генплана города, который должны принять к концу следующего года. В России уже несколько лет ведется дискуссия о том, что генплан как документ территориального планирования устарел и не выполняет своих функций. Как городам дальше строить планы по развитию территории — разбирались «Известия».
Зачем в Новороссийске вводят мораторий на строительство
Поводом для наложения моратория стали массовые нарушения при выдаче разрушений на строительство — Новороссийск, как и множество других городов, страдал хаотичностью застройки, которая слабо соотносится с генеральным планом.
«Год назад межведомственная комиссия выявила массу нарушений при выдаче разрешений на строительство в Новороссийске, — цитирует Кондратьева «ЮгTimes». — Многие из них за это время так и не были устранены. Городу нужен новый генеральный план. В 2021 году необходимо приступить к его разработке и утвердить до конца следующего года».
Дома на одной из улиц Новороссийска
Он поручил рассмотреть возможность ограничения строительства до утверждения генплана города. До этого сообщалось, что в Новороссийске возводят 88 многоэтажных домов, большинство из которых строят с многочисленными нарушениями. Руководитель департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края Илья Поздняков говорил, что 55 разрешений были выданы с нарушениями — разрешалась точечная застройка, не соблюдались параметры жилой застройки, сверх меры повышалась ее плотность, не учитывалась необходимость благоустройства и парковочных мест.
— Застройщики действуют в рамках выданных разрешений, поэтому в первую очередь вопрос к тем, кто их согласовывал, — отмечал Кондратьев. — На новые дома также не хватает и коммунальных мощностей. Нужно наводить порядок в градостроительстве. Новороссийск должен развиваться комплексно.
Управляющий партнер ИТП «Урбаника» Федор Коньков замечает, что решение ввести мораторий политическое и в общем объяснимое — если выдачу разрешений не остановить, то будут сложности с разработкой генерального плана.
Вид на центр Новороссийска
— Однако генплан разрабатывается долго, региональные власти очень оптимистично думают, что его можно принять за год, — сказал он «Известиям». — У меня нет в этом уверенности, потому что Краснодарский край не самый простой с точки зрения согласования регион, в таких регионах согласование генпланов занимает от полугода до года, а ведь его еще надо разработать. Это как минимум полгода.
Он замечает, что всё это время в двери чиновников будут стучать люди с проектами планировки новых объектов, с проектами развития на приобретенных ими земельных участках и в таких ситуациях разработка генплана в городах, которые живут активно, превращается в бесконечный процесс.
На что предлагают заменить генплан
Разрабатывают генпланы неохотно даже в крупных городах. В этом признавался в августе мэр Москвы Сергей Собянин, который заявлял, что Москве больше не нужен жесткий «советский» генплан, а нужно переходить к обновляющемуся мастер-плану города.
— Но это не документ, а процесс. Процесс обсуждения, осмысления, куда мы двигаемся, — заявлял он. — Поэтому, честно говоря, мне не хочется никакой новый генплан разрабатывать. По плану эти работы ведутся, но не более того.
Новостройки в Москве
Начальник отдела генерального плана комитета по градостроительству и архитектуры Петербурга Александр Мюльберг в 2020 году также заявлял, что его структура «горячо поддерживает идею упростить генеральный план», превратив его в мастер-план.
Дискуссия на этот счет активно ведется с конца 2018 года, когда президент России Владимир Путин дал поручение правительству для сокращения сроков градостроительной подготовки строительства «представить предложения, предусматривающие переход в крупных городах от генерального плана к документу, определяющему стратегические направления градостроительного развития города, основанного на стратегии социально-экономического развития и необходимости реализации государственных и муниципальных программ». Однако не все соглашались с тем, что мастер-план должен стать заменой генеральному плану.
Поручение, судя по всему, пока осталось неисполненным, по крайней мере информации об этом не было, а Минстрой на запрос «Известий» на этот счет не ответил. Дискуссии же продолжаются.
Почему генплан устарел
Архитектор, учредитель градостроительной компании «Яузапроект» Илья Заливухин замечает: в Советском Союзе генпланы были стратегическими документами, а не юридическими.
— Может быть, потому что было общее право на землю и не было задач регулирования частной собственности, — сказал он «Известиям». — К сожалению, после 1991 года генплан утратил свое стратегическое значение, это стал такой юридический документ управления землей: здесь мы строим, здесь мы не строим — без стратегической повестки, без ответов на вопросы, зачем мы делаем, как это связано с инфраструктурой, кто за что отвечает, какая цель развития города?
В 2000-х годах, рассказывает Заливухин, генпланы стали формальными документами управления землей, преследующими интересы отдельных лиц. Уже несколько десятилетий в России полноценные генпланы как документы стратегического планирования не разрабатываются, утверждает он.
— Технология разработки комплексного стратегического планирования, какой она была в СССР, сегодня утеряна, — говорит Заливухин.
Руководитель бюро Archinform Тимур Абдуллаев замечает, что в своем классическом понимании генплан, возможно, документ не очень гибкий, так как устанавливает сценарии развития территории на достаточно длительный срок.
— И понятно, что наши жизненные циклы очень быстро меняются — если в СССР все мыслили пятилетиями и десятилетиями, то сейчас всё меняется гораздо динамичнее, — рассказал он «Известиям». — Внесение же изменений в генплан требует достаточно длительных и сложных процедур. Всё это занимает, наверное, от года до двух лет — с учетом того что проходят публичные слушания, согласования в советах депутатов и так далее.
Он замечает, что можно посетовать на замедление процессов строительства из-за генплана, однако подчеркивает, что на самом деле этот документ не создавался для застройщиков.
— Это публичное обязательство города перед жителями, — говорит Абдуллаев. — Он просто описывает сценарии жизни людей на тех или иных территориях на какие-то определенные понятные отрезки времени. Для людей это некое понимание того, как город собирается вообще развиваться. И принятие решений о развитии города, конечно, требует процесса общественного обсуждения. Поэтому я не считаю, что генплан утратил свое значение.
Федор Коньков замечает, что в последние годы происходит упрощение генпланов и деградация их содержания.
— Там почти не остается содержательных вещей, касающихся городского развития, — говорит он. — Генплан поступательно превратился в документ, который формализует земельные отношения, но не ставит рамки — должен ли город развиваться по принципу расширения или наоборот, компактности, должен ли быть промышленным или туристическим. Поэтому последние несколько лет всё чаще стали говорить о том, что нужно документ поменять на мастер-план.
Что такое мастер-план
— Тут вопрос, в пользу каких других документов нужно отказываться от генплана, — продолжает Абдуллаев. — Ведь нормативно никаких других стратегических документов, кроме генплана, не установлено.
Об этом же говорит президент фонда «Институт экономики города» Надежда Косарева, которая замечает, что пока нет нормативного определения для этого понятия в Градостроительным кодексе, все говорят о чем-то своем. Однако поручения по разработке мастер-планов уже даются, например, в городах на Дальнем Востоке, замечает Косарева. Об этом в сентябре говорил президент Владимир Путин.
— Назрел вопрос запуска масштабной программы обновления дальневосточных городов. Речь идет не только о новом облике жилых кварталов и общественных пространств, важно задать векторы долгосрочного развития городов, — говорил он на ВЭФе во Владивостоке. — Программы развития и мастер-планы для каждого города нужно подготовить в течение ближайших двух лет.
Макет застройки квартала на Международной промышленной выставке «Иннопром-2021» в Екатеринбурге
При этом, говорит Косарева, что такое мастер-план в общепринятом понимании, неизвестно.
— В то же время генеральный план знают абсолютно все, это точно зафиксировано в Градостроительном кодексе, — отмечает она. — Это основной документ территориального зонирования городов, основная его мысль — функциональное зонирование и инфраструктурное обеспечение: здесь у нас будет развиваться промышленность, здесь деловые зоны и так далее. Он задает самые общие параметры, видение пространственного развития города.
Более того, замечает Косарева, само понятие «мастер-план» — простая калька с английского языка, притом что слово master переводится как «главный, основной».
— По-русски это и есть генеральный план, а применяется понятие, как будто это что-то другое, — говорит она.
Тимур Абдуллаев поясняет, что мастер-план сейчас понимается как документ более общий и стратегический, чем генплан, существующий на стыке экономики и градостроительства.
Жилой квартал Сургута в вечерней подсветке
Коньков также отмечает, что единого мнения о том, что такое мастер-план, пока нет.
— Пока в нашем понимании это документ, который определяет принципы развития города содержательно, а не просто формально с точки зрения земельных отношений, — говорит он. — Такой документ пока не обязан подписывать городской глава или согласовывать совет депутатов, но это в определенной степени плюс — он может быть достаточно гибким. Заказывают такие документы зачастую даже не власти города, а предприятия, корпорации, которые в этих городах работают, потому что понимают, что их сотрудники должны с их современных заводов выходить в среду, приспособленную для жизни.
Он приводит в пример Норильск, для которого мастер-план создавался по заказу «Норникеля», Сургут, где заказчиком стала Ассоциация строителей, которые хотели понять правила игры, и даже 10-тысячную Окуловку в Новгородской области, где стратегический документ разрабатывался по заказу компании SPLAT.
Зачем менять генплан на мастер-план
— Если все функции генплана передать мастер-плану и вписать в закон, то этот документ пройдет такой же путь и перестанет быть содержательным документом, — говорит Коньков. — Ведь и у генплана была рамка развития, большие блоки про экономику города, туризм, жилое строительство, но все это из него вымылось. Логичнее говорить о некоем гибриде, где генплан не является документом развития, а мастер-план — его стратегическая надстройка.
Он поясняет, что мастер-план в современном понимании часто даже не имеет четких временных рамок, как генплан, где прописано, что он должен быть реализован, к примеру, к 2040 году, но в реальности это не выполняется.
— Мастер-план — некий принцип, по которому город должен развиваться, и этот принцип уже должен выражаться в генплане, — поясняет Коньков. — То есть сначала разрабатывается стратегический документ, а потом тактический — генплан. Сейчас же в генеральном плане этой первой — стратегической — части нет, и в том числе из-за этого происходит такая ситуация, как в Новороссийске.
Абдуллаев соглашается, что генплан мог бы быть инструментом реализации любых стратегических идей.
— Мы в Екатеринбурге в 2015–2017 годах проводили очень большую работу по разработке стратегии пространственного развития, — рассказал он. — Это не было генпланом, так как в документ включалась синхронизация планов по социально-экономическому развитию и градостроительных, транспортных, экологических вопросов. В увязке получился некий стратегически документ, который широко обсуждается со всеми жителями, и уже после положения территориального планирования из этого документа уходят в новый генеральный план города, который актуализируется по итогам разработки стратегических документов.
Илья Заливухин также считает, что мастер-план должен определять стратегическое развитие, а после его принятия уже можно принимать два других юридических документа: генплан в части планирования инфраструктуры — социальной, инженерно-природной и транспортной, и ПЗЗ, которые определяют, что собственник может делать на своей территории.
— В генплане, в принципе, те же стратегические задачи выполнить можно, но по Градостроительному кодексу его надо утверждать, он является неким законом, — говорит он. — Поэтому я думаю, что стратегическую часть нужно выделять из юридического документа, это все-таки должна быть отдельная работа. При этом и мастер-план должен быть обязательным, однако в разработке его городу нужно дать самостоятельность. Например, ни в Германии, ни в Японии, ни в США никаких регламентов по тому, каким должен быть мастер-план, нет.
Первый вице-президент Союза архитекторов России Владимир Бакеев полагает, что генплан — документ не устаревший, а «вечный», который просто нужно дополнять и обновлять.
— Сложно сказать, насколько он соответствует современным потребностям, но если не соответствует, то просто нужно выходить с инициативой о введении каких-то дополнительных норм, — говорит он. — Ведь была дискуссия о том, что даже правила застройки и землепользования (ПЗЗ) нужно делать не отдельным документом, а составной частью генплана. Всё можно делать в рамках существующей документации, просто актуализируя ее к современным потребностям.
Косарева также полагает, что по-настоящему разницы в генплане и мастер-плане так никто и не объяснил, так как суть у них одна — нужно понять, как будет развиваться город в будущем.
— Мне кажется, суть в том, что долгие процедуры согласования изменений в генплан напрягают чиновников, им хочется административные барьеры в виде публичных слушаний, прописанных в Градостроительном кодексе, убрать, — полагает она. — Но в самом содержании пространственного городского планирования ничего нового придумать нельзя. Думаю, проблема не в документе. Если появится мастер-план, но его должны будут утверждать представительные органы местного самоуправления и жители через публичные слушания, будет то же самое. Если же этого не будет, то мастер-планы, составленные без учета мнения людей, приведут к градостроительным конфликтам, что никому не нужно.
По ее словам, как раз в генплане и должна быть прописана стратегия развития города в зависимости от того, куда он будет двигаться — вырастет ли его население вдвое через 20 лет или нет в соответствии с прогнозом социально-экономического развития. Если прогнозы поменяются, то и генплан можно корректировать.
— Это долгосрочный, но живой инструмент, — считает Косарева. — И в Градостроительном кодексе, на мой взгляд, не надо менять ничего, он не препятствует эффективной разработке генплана. Мне кажется, что мы просто утратили специалистов, которые могут это делать.
Как спасти генплан
Многие, по словам Косаревой, сетуют на сложность генплана как инструмента территориального планирования в том виде, как он прописан в Градостроительном кодексе.
— Но для того и существуют профессионалы — сами чиновники органов местного самоуправления мастер-план не разрабатывают, они нанимают профессиональные компании, — говорит она.
Бакеев считает, что здесь есть существенная проблема — очень низка компетентность людей, которые делают генпланы.
— Генплан — это всегда объект бюджетного заказа, — объясняет он. — То есть платятся бюджетные деньги, соответственно, проводятся тендеры, где при выявлении победителя преобладающим является показатель того, насколько дешево претендент может это сделать. Поэтому тендеры выигрывают за смешные деньги люди, которые совершенно не готовы выдать качественную документацию.
Тимур Абдуллаев замечает, что вопрос еще и в том, насколько взвешенными и стратегически осмысленными были решения о развитии тех или иных территорий, принятые муниципалитетом.
— Качество генплана зависит в первую очередь от этой синхронизации — понимания стратегических целей развития города и того, какой генплан имеет этот город, — говорит он. — У нас часто всё происходит наоборот: муниципалитет декларирует в своих приоритетах развитие комфортности жизни, экологичности, но при этом в генплане сплошная многоэтажная жилая застройка.
