От недр своих: нужны ли разрешения на строительство шахт и карьеров
Минстрой РФ разрабатывает проект правительственного постановления, призванного решить вопросы, связанные с применением к горным выработкам стандартных требований ввода в эксплуатацию и регистрации в госреестре опасных производственных объектов (ОПО). В Ростехнадзоре заявляют, что, если постановление будет принято без изменений, серьезные проблемы могут возникнуть у территорий, на которых располагаются их предприятия. В ситуации разбирались «Известия».
Карьер и шахта как объекты капстроительства
Действующая процедура согласования «строительства карьеров и других горных выработок (шахт, разрезов и прочего) содержит ряд излишних требований, выполнить которые зачастую невозможно, рассказали «Известиям» в пресс-службе Министерства промышленности и торговли РФ. Затруднительным, например, представляется указать «этажность» и точные геометрические параметры карьера, зарегистрировать права собственности на такие объекты и т.д.
— Проект нормативного правового акта, разрешающий указанную проблематику, в настоящее время согласован всеми заинтересованными органами исполнительной власти (за исключением Ростехнадзора), — говорят в Минпромторге. — Согласительные совещания на площадке Минстроя России не привели к результату в связи с принципиальной позицией Ростехнадзора.
В самом Ростехнадзоре «Известиям» сообщили, что ведомство поддерживает инициативу, в соответствии с которой вносятся поправки в соответствующее постановление правительства Российской Федерации, направленные на сокращение объемов разрешительных документов при эксплуатации объектов недропользования.
— Вместе с тем Ростехнадзор не согласен с идеей отмены в отношении объектов недропользования, таких как карьеры, угольные разрезы, шахты и рудники, разрешений на строительство, — подчеркнули в ведомстве.
Дело в том, что, согласно Градостроительному кодексу, разрешение на строительство подтверждает соответствие проектной документации требованиям к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на земельном участке, то есть прямо затрагивает вопрос территориального планирования.
— Авторы поправок в Минстрое исходят из того, что объекты недропользования находятся исключительно за пределами населенных пунктов и на большом удалении от них, что не соответствует действительности, — сказали «Известиям» в Ростехнадзоре. — Кроме того, даже если объект расположен далеко в тайге или тундре, это не может являться оправданием для потенциального создания угрозы окружающей среде.
По мнению экспертов Ростехнадзора, на таких территориях в любом случае должен выполняться определенный набор мер контроля, который обеспечит соблюдение обязательных требований при строительстве. Кроме того, при отмене разрешений на строительство упраздняется и необходимость проведения государственной экспертизы проекта. Иными словами, государство хотят обязать проверять соответствие сооружаемых объектов проектам, разработанным бизнесом исходя из собственных представлений о безопасности, указывают в ведомстве.
— В этой связи аргументы, что карьер или шахта не могут быть объектом капитального строительства ввиду того, что кадастровый инженер не имеет возможности выдать технический план с координатами угловых точек или что они не могут быть зарегистрированы в ЕГРН, являются несостоятельными, — настаивают в Ростехнадзоре. В ведомстве предполагают, что разрешений на строительство и, соответственно, государственных экспертиз и разрешений на ввод в эксплуатацию не требуется в отношении уже построенных, сданных в эксплуатацию и уже эксплуатируемых шахт, рудников, разрезов.
Объясняется это тем, что у недропользователя может возникать необходимость изменить направление горных работ, календарь отработки участка месторождения, замены одних горных выработок другими и т.д. Это требует соответствующих корректировок проектных решений, повторной государственной экспертизы и в отдельных случаях разрешений на строительство. При принятии предложений Ростехнадзора разрешение потребуется один раз, в самом начале деятельности, и государственная экспертиза проекта на строительство (сооружение) карьера, угольного разреза, шахты, рудника потребуется также один раз, в начале пути. В этом ведомство поддерживают большинство угледобывающих компаний, осуществляющих добычу преимущественно открытым способом.
«Известия» обратились с запросами для разъяснений в Минстрой, Минприроды и Росстандарт.
Отмена разрешений на строительство карьеров и шахт
Проект нового постановления направлен на исключение смешения понятий объекта ведения горных работ как сооружения, образующегося в результате производственной деятельности по добыче полезных ископаемых, с объектом капитального строительства как сооружения, образующегося в процессе строительства с целью дальнейшей эксплуатации. При этом в отношении объектов недропользования необходимо сохранять контроль государственных органов в области экологии и промышленной безопасности, пояснил завкафедрой безопасности и экологии горного производства НИТУ «МИСиС» Константин Коликов.
Директор компании ООО «НАЭН-Консалт» Денис Бурдин рассказал о предыстории противоречий. В результате реформы государственной системы регулирования недропользования 2010–2012 годов вместо создания службы «одного окна» система стала раздробленной. При этом до настоящего времени много нормативно-правовых документов разрабатывается ведомствами без учета межведомственных связей и интересов, считает Денис Бурдин.
— Выделение горнопромышленных проектов в особую группу существенно снизит уровень административных барьеров и будет способствовать разработке нормативно-правового и методического обеспечения мирового уровня, — говорит Денис Бурдин. — При этом нельзя забывать, что разработка данного обеспечения требует непосредственного согласования со всеми элементами системы государственного регулирования недропользования. Ключевыми моментами при решении данного вопроса являются разработка новой классификации запасов и ресурсов твердых полезных ископаемых; методологии стоимостной оценки месторождений; создания института компетентных специалистов. Данные задачи соответствуют госстратегии развития.
Работа по разграничению понятий «объект капитального строительства» и «горная выработка» ведется по поручению президента РФ.
— Пользователи недр стремятся к отмене разрешений на строительство карьеров и шахт, так как получить разрешение на строительство, разрешение на ввод в эксплуатацию таких объектов в полном соответствии с законодательством о градостроительной деятельности невозможно, — заверили «Известия» в Российском союзе промышленников и предпринимателей (РСПП). — Для получения разрешения на ввод в эксплуатацию необходим технический план законченного строительства объекта недвижимости. Разработать технический план объекта недвижимости и поставить карьер на государственный кадастровый учет невозможно. Это подтвердили ранее Минэкономразвития, Росреестр и Минстрой. Ростехнадзор единственный выступает против исключения этих процедур, но при этом не объясняет, как их реализовать в полном соответствии с требованиями действующего законодательства.
Разрешение на строительство карьера, в котором сейчас в качестве строительного объема и параметров объекта указываются общая площадь арендованных земель или объем добываемой горной массы, не имеет никакого отношения к вопросам промышленной и экологической безопасности, убеждены в РСПП. Тем более не имеет отношения к промышленной безопасности технический план карьера и факт его постановки на кадастровый учет, подчеркивают в союзе.
Гендиректор ООО «Научно-внедренческая компания «Горная геомеханика» Александр Гришин полагает, что основная сложность ситуации заключается в разделении полномочий. Вопросами строительства горных предприятий занимается Минстрой, вопросами промышленной безопасности при их эксплуатации и ликвидации — Ростехнадзор, вопросами охраны недр и экологии — Минприроды. И не всегда требования этих ведомств могут согласовываться между собой.
— Горнодобывающая отрасль не стоит на месте, появляются новые технологии, новые возможности, — объясняет Гришин. — Поэтому модернизация нормативной базы должна проводиться, чтобы она отвечала современным реалиям. Но это надо осуществлять очень аккуратно и продуманно.
И.о. заведующего отделом экологического и аграрного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при правительстве Российской Федерации (ИЗиСП) Николай Кичигин рассказал «Известиям», что в готовящемся Минстроем постановлении предлагается отказаться только от разрешений, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ, которые неприменимы к таким особым объектам, как объекты недропользования.
— Такие объекты, как шахты, карьеры, постоянно изменяются в результате ведения горных работ, — говорит Николай Кичигин. — И этим они кардинально отличаются от «стандартных» объектов капитального строительства: площадных объектов и линейных объектов, которые имеют стабильные параметры, границы, которые изменяются очень редко.
Что нужно для эффективности карьеров
Николай Кичигин полагает, что кроме обсуждаемых в правительстве вопросов сейчас необходимо законодательно четко разграничить объекты, необходимые для недропользования, которые будут по-прежнему подпадать под требования Градостроительного кодекса РФ (например, обогатительные фабрики, вахтовые поселки, дороги), и объекты, которые будут выведены из-под регулирования Градостроительного кодекса, однако будут регулироваться законодательством о недрах и законодательством о промышленной безопасности опасных производственных объектов. К таким объектам как раз и относятся шахты и карьеры.
Сотрудник кафедры разработки месторождений открытым способом Уральского государственного горного университета Ольга Иванова для более упрощенной эксплуатации горных предприятий предлагает введение дистанционного контроля. При таком порядке часть документов, необходимых при проведении проверки Ростехнадзора, можно было бы загружать в электронные чек-листы, госпорталы или в виде отчетов размещать на сайтах предприятий.
— В таком случае проверять документацию можно было бы в течение года, — говорит Ольга Иванова. — Во время визита инспекторов бумажная волокита свелась бы к минимуму, а непосредственная проверка безопасности ведения работ поднялась до максимума.
По ее суждению, это повысило бы качество проверки, а в дальнейшем и всю работу предприятий.
— Разрешение на строительство, скажем, для карьеров необходимо упразднить, — полагает гендиректор проектно-инжиниринговой компании ООО «Доргеопроект» Дмитрий Тимергазин. — Ввод карьера в эксплуатацию должен выполняться в соответствии с техническим проектом разработки месторождения, выполненным в соответствии с постановлением правительства РФ от 03.03.2010 г. № 118, а не разрешением на строительство. Необходимо изменение законодательства, где будет четко прописано, что карьер не является объектом капитального строительства. Ввод карьера в эксплуатацию должен выполняться в соответствии с техническим проектом разработки месторождения.
Дмитрий Тимергазин убежден, что отмена разрешений «крайне желательна, так как избавит от ненужной бюрократии».
В свою очередь, завкафедрой безопасности и экологии горного производства НИТУ «МИСиС» Константин Коликов отмечает, что в настоящее время в связи с проведением «регуляторной гильотины» необходима разработка нормативной методической документации по большинству вопросов, регулирующих деятельность шахт, карьеров и прочих горных объектов.
