Договор, которого не было: судьба и уроки соглашения ОСВ-2
18 июня 1979 года в Вене генеральный секретарь ЦК КПСС Леонид Брежнев и президент США Джимми Картер подписали второе соглашение в цикле переговоров об ограничении стратегических вооружений (ОСВ-2). Почему историю этот договора, юридически так и не вступившего в силу, нужно хорошо знать именно сейчас — поясняют «Известия».
Угар разрядки
Соглашение ОСВ-2 наследовало группе договоренностей, тянущейся с начала 1970-х годов. В этой группе были заключены соглашение ОСВ-1 (1972), Договор по ПРО (1972), а также принята так называемая Владивостокская декларация (1974) о том, как сверхдержавы намерены жить дальше.
Это была заря контроля над вооружениями, и некоторые вещи, обыденные сегодня (например, потолки для боезарядов, а особенно — взаимные инспекции на местах), тогда еще были совершенно невозможны.
По соглашению ОСВ-2 стороны обязались уравнять свои стратегические носители — межконтинентальные баллистические ракеты (МБР), баллистические ракеты подводных лодок (БРПЛ), баллистические ракеты «воздух-земля» (БРВЗ) и тяжелые бомбардировщики (ТБ) — едиными потолками в 2400 единиц к моменту ратификации и 2250 единиц — с 1981 года. Внутри это количества действовали хитрые промежуточные потолки («матрешка»), которые должны была ограничить опасные, дестабилизирующие системы с разделяющимися головными частями.
Президент США Джимми Картер и генеральный секретарь ЦК КПСС Леонид Брежнев подписывают договор ОСВ-2. Вена, 18 июня 1979 года
Так, общий подуровень для МБР, БРПЛ, БРВЗ, оснащенных многозарядными головными частями, плюс ТБ в оснащении крылатыми ракетами — не более 1320 единиц, при этом МБР, БРПЛ и БРВЗ в таком оснащении — не более 1200, из них собственно МБР — не более 820. Уровней для боеголовок не устанавливалось, но стороны брали на себя обязательство впредь не наращивать их количество на ракетах выше тех уровней, что имелись на момент заключения соглашения.
Сейчас всё это выглядит архаикой, но тогда было настоящим прорывом. В частности, это зафиксировало стратегический паритет уже юридически, а не фактически, и позволяло ограничить военные расходы за счет прозрачности возможной структуры стратегических сил.
В конце 1979 года произошли два события. Сначала американская разведка крайне вовремя «прозрела», обнаружив на Кубе советскую мотострелковую бригаду. Бригада там была со времен Карибского кризиса 1962 года, но в сентябре 1979-го СССР крайне неловко сманеврировал на переговорах с представителями Движения неприсоединения, заявив, что на Кубе есть «учебный центр» с советскими военными специалистами. Вторым ударом по отношениям стал ввод советских войск в Афганистан в декабре 1979 года и свержение президента Хафизуллы Амина.
В результате конгресс США заблокировал ратификацию соглашения ОСВ-2. Таким образом, договор в силу не вступил. Однако обе стороны выступили с односторонними политическими заявлениями, согласно которым они намерены были придерживаться договоренностей, достигнутых на переговорах. Так и продолжалось до 1986 года.
Исполнение «в целом»
Когда говорят, что ОСВ-2 не действовал, но исполнялся обеими сторонами, это правда — но, так сказать, «в целом». В деталях стороны позволяли себе пренебрегать отдельными элементами договора.
Основную проблему создавало условие, согласно которому сторонам разрешалось испытывать и развертывать только по одному новому типу легкой МБР (стартовой массой до 106 т). Советский Союз сразу нарушил это требование. Первоначально предполагалось, что этой новой ракетой будет разрабатывавшаяся в тот момент мобильная МБР, обозначенная американцами как SS-25 («Тополь»).
Однако Москва заявила в качестве «законной» новой другую ракету — РТ-23 (или, как ее именовали в соглашениях, РС-22) — советский ответ американской ракете MX. Что касается «Тополя», то его довольно неуклюже представили в виде модернизации ракеты РТ-2П (РС-12), впервые развернутой еще в 1972 году. Это совершенно не соответствовало действительности и, что важнее, не соответствовало установленным правилам различения «модернизации» от «нового типа». Скажем только, что «Тополь» нес до 1000 кг полезной нагрузки, в то время как РТ-2П не более 600 кг.
Тем не менее эта игра настолько прижилась, что «Тополь» не только внутри договора именовался РС-12М, но и внутри страны получил нелогичное обозначение РТ-2ПМ, а его наследник «Тополь-М», уже вообще не имеющий никакого отношения к этой партизанщине, в 1990-е годы был назван РТ-2ПМ2.
Заметим только, что подобное решение, безусловно, нарушавшее соглашение, которое Москва взялась вроде бы исполнять на основе доброй воли, не только не создавало дестабилизирующей ситуации, но и, наоборот (и это отмечала в начале 1980-х годов даже американская экспертиза), стабилизировало военно-стратегический баланс. Мобильные МБР обладали сравнительно невысокой точностью и высокой выживаемостью в ответном ударе и предназначались в основном именно для нанесения удара возмездия. Это снижало стимулы для оппонента наносить разоружающий удар из опасения всё равно получить в ответ неприемлемый ущерб от выживших ракет. Если бы СССР таким образом развернул еще одну высокоточную шахтную МБР с разделяющимися головными частями либо нарушил бы нормы на развертывание тяжелых МБР с большим забрасываемым весом, то такое поведение, безусловно, привело бы к реальному обострению.
Еще одной особенностью поведения Москвы в режиме ОСВ-2 было отношение к установленным потолкам. Стороны не очень-то стремились исполнять договорные обязательства по потолкам, однако довольно строго блюли себя относительно «исходных данных» — числа боеголовок и стратегических носителей, заявленных на момент подписания соглашения.
Американцам это было сделать проще, так как у них стартовое число носителей почти не отличалось от договорных потолков (2283 единицы). СССР, наоборот, должен был по договору сократить сначала 104 носителя, а с 1981 года — еще 150. Этого он делать не стал, однако заявленного уровня в 2504 носителя держался строго. В США несколько раз предпринимались попытки оспорить этот факт, доказывая, что СССР превзошел свои арсеналы на 18 июня 1979 года, но исполнены они были с весьма большими натяжками и были уничтожены огнем собственной же американской независимой экспертизы.
Советский Союз до упора держался базовых положений ОСВ-2, касающихся частных систем, вызывавших особую озабоченность в США. Это, в частности, обязательство снять с боевого дежурства системы частично-орбитальной бомбардировки Р-36орб (18 ракет), а также не развертывать новые мобильные МБР типа «Темп-2С» в дополнении к уже имевшимся (формально находившихся в «Программе длительного хранения» в районе Плесецка) и не превышать общее число тяжелых МБР свыше имевшихся 308 единиц. Последняя норма, к слову, исполнялась до 1991 года, пока не был подписан договор СНВ-1, предусматривавший половинное сокращение этой группировки. При этом внутри группировки всё это время шло качественное обновление с заменой на образцы новых поколений.
При этом исполнение «в целом» со стороны тех же США сопровождалось крючкотворством: так, особый протокол, подписанный вместе с ОСВ-2, запрещал развертывание дальнобойных крылатых ракет морского и наземного базирования как минимум до 1981 года. Однако именно после этого срока Вашингтон приступил к массовому развертыванию «Томагавков» на флоте и их сухопутных вариантов «Грифон» в Европе.
Американский ракетный комплекс средней дальности «Грифон»
В конце концов, когда Штатам потребовалось развернуть дополнительное количество тяжелых бомбардировщиков, оснащенных крылатыми ракетами, а также продолжить строительство ракетоносцев типа «Огайо», они в мае 1986 года просто объявили о том, что более не намерены исполнять ОСВ-2.
На США в режиме ОСВ-2 также часто пытаются повесить обвинение в создании малогабаритной МБР «Миджитмен» (Midgetman), которая становилась бы, таким образом, второй ракетой, создаваемой уже в нарушение договора. Дело здесь очень тонкое и почти начетническое. Дело в том, что ОСВ-2 запрещал летные испытания и развертывание новых ракет (кроме одной), но не их разработку и стендовую отработку. «Официальная» история «Миджитмена» гласит, что создавать ее начали только с конца 1986 года, хотя все желающие могут поднять обсуждение этого проекта в американской профильной прессе в реальном времени чуть ли не с 1981-го. Контракты на опытно-конструкторские работы по ракете заключались уже осенью 1985 года. Однако формального нарушения договора здесь не было, хотя и «все всё понимают».
Уроки из прошлого
Уроки соглашения ОСВ-2 имеют прямое отношение к происходящему сейчас кризису двусторонних отношений России и США. И это несмотря на то, что в те годы контроль над вооружениями и вся система ядерного разоружения медленно, но неуклонно создавались, а сейчас мы наблюдаем обвальную деградацию несущих правовых режимов.
Важнейшее значение имеет опыт исполнения ОСВ-2. Напомним, что годы фактического действия договора (1979–1986) — это, пожалуй, самая нижняя точка отношений в системе центрального ядерного сдерживания со времен Карибского кризиса 1962 года. Политическое охлаждение, начавшееся из-за советского вмешательства в Афганистане, продолжилось в ходе «евростратегического» кризиса с ракетами средней дальности, а потом и в рейгановской «Стратегической оборонной инициативе».
Последняя, напомним, несмотря на общую завиральность технологий «звездных войн», по сути, формулировала для США задачу закрыться плотным «зонтиком» от советского ответного удара. То есть она могла рассматриваться как элемент всестороннего обеспечения массированного разоружающего ядерного удара по советским стратегическим силам, что, как нетрудно понять, не добавляло стабильности в отношения сверхдержав и провоцировало гонку ядерных вооружений.
Несколько раз за это время стороны ходили весьма близко от начала крупномасштабной войны. Чего стоит одна только неверная интерпретация смысла натовских учений Able Archer осенью 1983 года, которые в Москве по ряду признаков всерьез рассматривали как возможную подготовку к превентивному ракетно-ядерному нападению на СССР.
В области контроля над вооружениями в это время наблюдается жесточайший содержательный тупик, сопровождающийся, однако, активнейшими позиционными боями дипломатов и экспертов сразу по нескольким трекам: системы средней дальности, военные меры доверия в Европе, а чуть позже — и на женевских переговорах по ядерным и космическим вооружениям. Потребовалась смена руководства в СССР, принятие волевого решения на расшивку бесконечных «увязок» и «пакетов», блокировавших любое продвижение на таких переговорах, и активное восстановление политического доверия между Москвой и Вашингтоном.
Результатом стали знаковые соглашения, сформировавшие облик привычной нам системы контроля: Договор РСМД (1987), Договор об обычных вооруженных силах в Европе (1990), Договор СНВ-1 (1991).
Сейчас этот «силовой набор» стратегической стабильности с треском рушится, и основной задачей на ближайшие годы для ответственных администраций обоих участников бывшего центрального сдерживания станет минимизация практического ущерба для международной безопасности, желательно — не слишком высокой ценой (без войны и без мощной гонки вооружений).
Американская стратегическая атомная подводная лодка «Мичиган» типа «Огайо» на базе ВМС США в Йокосуке, Япония
При этом связывать себя юридически обязывающими соглашениями будет всё труднее. Такие договоры хороши в стабильной среде, когда миропорядок устоялся и в целом понятен всем основным игрокам: известны их «веса», построены рынки статусов, работает «машина легитимации» действий, четко определены взаимно уважаемые «красные линии», функционируют надгосударственные коллективные институты, созданные в интересах основных бенефициаров миропорядка. Современная ситуация далека от этой картинки — в отличие от времен 1970–1980-х годах.
Поэтому на ранних стадиях, пока новый миропорядок еще не проявил свою суть, основные игроки предпочтут максимально не связывать себе руки подписями под лишними обязывающими документами, которые могут мешать им, как они полагают, воспользоваться «окном возможностей» и добиться выгодного положения своей страны. Решать сложные вопросы безопасности придется «на словах». При этом надлежащее исполнение таких ни к чему, казалось бы, не обязывающих договоренностей парадоксальным образом служит делу укрепления доверия и создает фундамент для следующего этапа — перехода к кодификации фактически исполняемых норм в разряд юридически значимых международных соглашений.
Поэтому переоценить историю ОСВ-2 невозможно: это прекрасный пример того, как, несмотря на мощное военно-политическое похолодание, сверхдержавы сохраняли и проверяли договороспособность друг друга, исполняя де-юре и по форме мертвое, а де-факто и по содержанию — живое и крайне нужное для международной безопасности соглашение. Это опыт, который в наше время не должен пропасть и на основании которого можно будет поэтапно восстановить систему контроля над вооружениями — пусть не сразу и совсем другую.
