«Не выплеснуть с водой ребенка»: чего ждут от нового закона об изъятии детей
На этой неделе стало известно, что законопроект об изъятии детей из семей, рассмотрение которого в Госдуме было запланировано на ноябрь, был отозван. Его, как и другую версию поправок, внесенных практически одновременно, планируется доработать, чтобы затем представить единый законопроект. Споры вокруг полномочий опеки и о том, какие меры необходимы для того, чтобы обеспечить защиту для ребенка, а какие могут стать поводом для злоупотребления и разрушения семей, в последнее время возникают регулярно. Сопровождали они и обсуждение последних инициатив. О том, откуда возник такой запрос на реформирование этой сферы, почему она нуждается в изменениях и чего ждут от дальнейших законодательных инициатив в этой области специалисты, «Известия» поговорили с представителями благотворительного сектора и юристами.
«Обнулили ситуацию»
Законопроект, разработанный сенатором Андреем Клишасом и депутатом Павлом Крашенинниковым, предлагает запретить изымать детей из семьи без решения суда, но при этом обязать последние выносить такие решения в течение 24 часов в случае, если для ребенка есть угроза.
Ранее предполагалось, что он может быть рассмотрен в первом чтении уже в конце ноября, а принять его планируется до конца года. Об этом писали «Известия». По информации издания, законопроект получил поддержку правительства, но встретил негативные отзывы в Общественной палате, где предложили создать комиссию по доработке документа.
Позднее стало известно, что рассмотрение законопроекта перенесено на понедельник, 16 ноября, но в тот же день выяснилось, что Госдума документ рассматривать не будет вовсе. Его отправили на доработку вместе с другим пакетом поправок, который еще летом предложила группа сенаторов во главе с Еленой Мизулиной и Людмилой Нарусовой (оба пакета были внесены в Госдуму практически одновременно, в июле этого года). «После проведения консультаций законопроекты о порядке изъятия детей из семьи будут отозваны для внесения единого законопроекта», — заявила Елена Мизулина. Незадолго до этого в Совете Федерации рекомендовали воздержаться от рассмотрения законопроекта.
Не торопиться с рассмотрением поправок призвал в том числе и спикер Госдумы Вячеслав Володин.
Один из авторов документа, депутат Павел Крашенинников, сообщил журналистам, что «ситуация вокруг законопроектов накалилась», поэтому авторы и той и другой версии приняли решение ее «обнулить», одновременно отозвав документы. По его словам, в процессе доработки предполагается взаимодействие не только с юристами, депутатами и сенаторами, но и с представителями общественности. Само законодательство в этой сфере он по-прежнему считает несовершенным и нуждающимся в дальнейшей доработке.
Авторы и той и другой инициативы указывали в том числе на увеличившееся число случаев, в которых либо дети становятся жертвами бездействия органов опеки (например, в случае насилия в семье), либо сами семьи страдают из-за слишком поспешных действий тех же органов опеки. Общественники, которые занимаются помощью детям и семьям, оказавшимся в трудной ситуации, с этим мнением согласны. Но указывают, что ни один из документов в их текущем виде не содержал в себе норм, которые могли бы решить накопившиеся проблемы.
«Нет обратного пути»
Порядок, по которому органы опеки могут забрать детей из собственной или приемной семьи, сегодня регулируется положениями ст. 77 Семейного кодекса Российской Федерации. По ней опека вправе «немедленно отобрать ребенка у родителей» или попечителей в случае непосредственной угрозы его жизни.
Основанием для этого может послужить акт органа исполнительной власти субъекта или акт за подписью главы муниципального образования. После того как ребенок был изъят из семьи, сотрудники опеки должны обеспечить ему временное устройство и немедленно уведомить прокурора о принятом решении. А в течение семи дней с этого момента — обратиться в суд с иском о лишении родителей родительских прав.
Так называемый законопроект Клишаса–Крашенинникова предлагал ввести запрет на изъятие детей из семьи без решения суда, одновременно создав механизм, позволяющий выносить такие судебные решения в течение 24 часов в случае, если жизни ребенка угрожает реальная опасность. В исключительных случаях, если гибель ребенка может наступить в течение нескольких часов, забрать его из семьи можно немедленно.
Другой пакет поправок, разработанный под руководством Елены Мизулиной, также запрещал органам опеки изымать детей без решения суда, однако накладывал дополнительные ограничения на деятельность самой опеки — в том числе запрещал проверять условия проживания без согласия жильцов, а также отказывать в передаче детей родственникам из-за небольшого дохода. Кроме того, документ предполагал запрет на возвращение детей в детдом спустя три года после усыновления и обязательное совместное устройство под опеку братьев и сестер. Экспертное сообщество законопроект оценивало критически, негативным был также отзыв со стороны правительства.
Главный минус и той и другой версии поправок заключается в том, что в них ничего не говорится о совершенствовании механизмов, позволяющих оказывать поддержку семьям, столкнувшимся со сложной ситуацией, не разлучая их с ребенком. В том числе неблагополучным, малоимущим, тем, в которых родители злоупотребляют алкоголем или наркотическими веществами, или просто не смогли выстроить отношения с ребенком, полагает директор благотворительного фонда «Волонтеры в помощь детям-сиротам» Елена Альшанская.
Сейчас такого механизма российское законодательство, по ее словам, не предусматривает в принципе. Если было принято решение забрать ребенка из семьи, в том числе в условиях конкретной угрожающей ситуации, — например, если ребенок оказался в квартире, где все взрослые находятся в состоянии алкогольного опьянения, — у опеки нет других вариантов, кроме как подать в суд на лишение родительских прав, объясняет она.
«То есть закон уже заранее решил, что обратного пути нет, не допускает, что ситуация могла быть разовая, что это могло быть неверное истолкование органов опеки», — рассуждает эксперт.
В том числе не предусмотрено возможностей для дальнейшего изучения ситуации в семье, работы с родителями или даже временного разлучения их с ребенком для того, чтобы помочь решить накопившиеся проблемы и заново установить контакт.
«Далеко идущие выводы за один визит»
Еще одна проблема связана с тем, что сейчас нет нормативной базы, которая определяла бы четкие критерии, на основании которых сотрудники опеки должны принимать свое решение, отмечает Елена Альшанская: «По закону, это их компетенция, но что это за компетенция, неясно. Предполагается, что они должны просто прийти в семью и за один визит сделать далеко идущие выводы».
При этом законодательная база в сфере социальной защиты сейчас остро нуждается в совершенствовании, подчеркивает она. Текущие нормы практически не менялись с 1990-х годов, когда современное российское законодательство только формировалось. Сложность заключается в том, что если системы здравоохранения или образования были так или иначе выстроены во времена Советского Союза, то системы соцзащиты в ее современном понимании тогда не существовало — необходимость в ней возникла только с переходом к рыночной экономике и ростом числа семей, оказавшихся у или за порогом черты бедности.
Российскому законодательству в этой сфере нужно перейти с «детоориентированного» подхода, при котором во внимание принимаются только интересы ребенка, на «семейноориентированный», при котором рассматривается возможность помочь семье как единому элементу, полагает директор наставнического центра, работающего с семьями в трудной жизненной ситуации, социальный работник Александр Гезалов.
Законопроект, который Госдума должна была рассматривать в этом ноябре, задач, связанных с защитой семьи, не решал в принципе, отмечает Елена Альшанская. Такие нормы были в поправках, предложенных Еленой Мизулиной, однако те же поправки, в свою очередь, разрушали часть механизмов, направленных на защиту уже непосредственно ребенка. Кроме того, подчеркивает она, к обсуждению второго законопроекта практически не привлекались представители благотворительного сектора.
«В результате сейчас нет законопроекта, который не выплескивал бы с водой ребенка», — отмечает она.
Любые изменения в законодательстве, касающиеся изъятия детей из семьи, ставят под угрозу прежде всего малообеспеченные семьи и угрожают их правам, обращают внимание эксперты. При этом, по данным Росстата, к сентябрю 2020 года за чертой бедности жили около 20 млн человек, доходы которых были ниже прожиточного минимума. Большинство из них, полагают собеседники издания, рано или поздно могут столкнуться с претензиями со стороны опеки.
Без четко прописанной нормативной базы в этой ситуации поводом для того, чтобы забрать ребенка из семьи, может стать всё что угодно, считает Александр Гезалов: «Скажем, это плохие жилищные условия. Но что это на практике может означать? Давайте посмотрим вокруг, посмотрим на сельскую местность — получается, там почти у всех можно ребенка забрать, потому что жилищные условия не соответствуют».
Постоянный риск лишиться ребенка в конечном счете демотивирует малообеспеченные семьи и молодежь, заставляя их задуматься над рождением первого или даже последующих детей, полагает он.
Напомним, что только этой осенью общественность и СМИ активно обсуждали историю женщины из Хакасии, которую ограничили в родительских правах после отказа отправить сына лечиться от энуреза (некоторые предположили, что женщина в принципе не знала о существовании такой болезни и о возможности ее лечения) и жалоб со стороны опеки на холод и грязь в ее доме. Мальчика отправили в детский дом, несмотря на готовность двух старших сестер оформить над ним опеку. Многие заняли сторону матери, указывая, что необеспеченность или недостаток образования у родителей не должен служить причиной для помещения ребенка в детский дом, но могут стать поводом для того, чтобы помочь семье или поддержать ее.
«Отвечает настроениям общества»
Что касается положений ст. 77, то изменения необходимы, но не в части самого законодательства, а в части правоприменительной практики, уверена юрист Наталья Карагодина, формировавшая отзыв на законопроект, подготовленный Андреем Клишасом и Павлом Крашенинниковым для одного из фондов.
Сам по себе закон не может служить инструкцией, поэтому его нельзя прописывать слишком детально, обращает внимание она. Действующее законодательство, по ее словам, содержит все необходимые положения, которые касаются непосредственно полномочий ребенка по отбору ребенка у родителей или опекунов. Усовершенствовать применение этих норм, по ее мнению, можно за счет совершенствования судебной практики.
В то же время, обращает внимание собеседница издания, предложенные поправки не ликвидируют другие существующие пробелы — например, в том, что касается прав приемных родителей и опекунов. Сейчас, по ее словам, если родители добились восстановления в правах, забрать ребенка у опекунов можно очень быстро, несмотря на то что ребенок мог привыкнуть к новой семье и адаптироваться в ней, а свою кровную семью почти не знать.
Кроме того, предложенный законотворцами сценарий с рассмотрением таких дел в течение 24 часов не учитывал, что на решения по административным делам у судов, как правило, уходит больше времени, чем это предусмотрено законодательством, что может создать реальную угрозу для жизни ребенка.
Экспресс-суды также полностью исключают возможность дополнительной работы с родственниками, которые могли бы взять детей на попечение, подчеркивает Александр Гезалов. В то время как на этом, по его мнению, необходимо сосредоточиться в первую очередь: «Иначе у нас детские дома увеличатся в разы».
В целом, по мнению Натальи Карагодиной, поправки стали ответом на реакцию общественности, возмущенной ситуациями, в которых детей забирали из семей без должных оснований. Но по существу не сильно отличаются от того, что уже заложено в ст. 77.
В результате, заключает собеседница издания, «закон не отвечает тем задачам, ради которых он написан, — защита ребенка, — он отвечает настроениям общества. Создается впечатление, что <авторы> меняют ради того, чтобы что-то поменять».
Защитить детей и вместе с тем избежать разрушения семьи можно другими средствами, уверены представители благотворительного сектора. Прежде всего за счет развития инструментов, позволяющих выявлять «сложные» и кризисные семьи и эффективно работать с ними до возникновения критической ситуации. Для этого потребуется существенно пересмотреть роль органов опеки, разработав необходимую нормативную базу, четко определяющую полномочия и обязанности их сотрудников. А также, обращает внимание Александр Гезалов, повысить статус соцработника, добившись того, чтобы эту роль выполнял квалифицированный специалист, который не будет ограничиваться работой в кабинете и выходами в семьи «по сигналу».
Сейчас, подчеркивает Елена Альшанская, законодательство в основном заточено под оказание социальных услуг благополучным и адаптированным людям, испытывающим временные трудности, в то время как помощь чаще всего необходима тем, кто относится к категории маргинальных, — и это необходимо учесть в новых проектах. «Нужно быть готовыми работать с разными людьми. В том числе со сложными людьми, с людьми, которые нам, может быть, не нравятся», — обращает внимание эксперт.
