Отельный вид: понятия детского туризма и отдыха разграничат
В Алтайском крае требования региональных властей привели к фактическому запрету детского экскурсионного туризма: все организованные группы вынуждают размещать в детских лагерях, хотя по закону можно в гостиницах и пансионатах. Дело в том, что чиновники (причем не только в этом регионе) приравнивают понятие «детского туризма» к «детскому отдыху и оздоровлению», хотя отвечают за это два разных закона. Эксперты сходятся во мнении, что ситуация с детским экскурсионным туризмом требует урегулирования: пока нет четких понятий, критериев и правил, по которым было бы удобно действовать всем заинтересованным сторонам. Между тем, как выяснили «Известия», работа над законопроектом на этот счет уже ведется.
«Фактический запрет детских экскурсий»
Комитет Российского союза туриндустрии (РСТ) по детскому отдыху сообщил о возникшей проблеме в Алтайском крае, где региональные власти потребовали от туристических компаний размещать детские экскурсионные группы только в детских лагерях. Хотя по законодательству у туроператоров есть право селить организованные группы детей во время экскурсионных туров продолжительностью более 24 часов в сертифицированных гостиницах и пансионатах.
«Ограничение на размещение детских экскурсионных групп в гостиницах, отелях и пансионатах привело к фактическому запрету детского экскурсионного туризма в Алтайском крае, — заявили в РСТ. — Комитет РСТ по детскому отдыху направил письмо в управление Алтайского края по развитию туризма и курортной деятельности, попросив предоставить подробные разъяснения для туристического бизнеса региона о возможности размещения детских групп в гостиницах во время их путешествий и отдыха».
По итогам обращения в Алтайском крае состоялась рабочая встреча, где обсуждался этот вопрос. Представители туриндустрии призвали региональные власти применять различные законодательные нормы к разным видам детского туризма и отдыха, подчеркивая, что «отдых в детском лагере существенно отличается от туристической поездки в организованной группе детей».
Руководитель комитета по детскому отдыху Российского союза туриндустрии Татьяна Иванова пояснила «Известиям», что подобные ситуации происходят и в других регионах: экскурсионные туры пытаются регулировать законом 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в РФ», а не 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ». Руководитель комитета по детскому и семейному туризму РСТ Олеся Мулиер пояснила, что под действие 124-ФЗ попадает работа всех детских лагерей, а вот выезд организованной детской группы в экскурсионный тур — это исключительно туристический продукт, который должен работать по 132-ФЗ.
— В 124-ФЗ прописаны очень серьезные требования к детским лагерям, и если их применить к другим средствам размещения, то гостиницы и отели не смогут соответствовать этим параметрам, — пояснила она. — К этому вопросу надо подходить с пониманием его специфики, иначе экскурсионный детский продукт будет просто заблокирован.
Татьяна Иванова отметила, что ранее запрет был категоричным, и это угрожало всем экскурсионно-познавательным, патриотическим, экологическим маршрутам, по которым могли ехать детские группы. Изменение решения будет серьезным прецедентом, который позволит и в других субъектах РФ справиться с этой проблемой.
Председатель правления Фонда развития детских лагерей Андрей Данилков отмечает, что региональные власти нередко направляют «письма-страшилки» в места размещения, которые не являются детскими лагерями, о недопустимости приема организованных детских групп, однако эти требования абсолютно беспочвенны.
— Даже если они инициируют какие-то проверки, прокуратура должна поставить всё на свои места, отделив организованную детскую группу от детского лагеря, — сказал он «Известиям». — Нет инструмента, который бы заставил выполнять то, что требуют региональные власти.
Почему чиновники мешают детским экскурсиям
По словам Андрея Данилкова, в этой ситуации госслужащие либо перестраховываются, либо не владеют нормативной базой. Однако зампред комитета Госдумы по туризму и развитию туристической инфраструктуры Наталья Костенко замечает, что опасения часто обоснованны.
— Если это действительно экскурсионный продукт, то краткосрочное размещение в отеле, разумеется, возможно, — сказала она «Известиям». — Но появилось много ситуаций, когда экскурсионный продукт подменяется полноценным детским отдыхом в отелях — в гостиницах организуют то, что должны делать лагеря. При этом удовлетворить все требования, которые предъявляются детским лагерям, в отеле невозможно.
Юрист, гендиректор компании «Природный кодекс» Марина Ненарокова замечает, что проблема здесь, скорее, в желании ряда предпринимателей работать «как раньше», не заходя в правовое поле. При этом, подчеркивает она, у любого грамотного туроператора есть возможность оформить детский туристический продукт (не только экскурсии, но и другие досуговые программы) таким образом, чтобы это было законно. По ее словам, сейчас происходит эволюция хороших «программных лагерей» у качественных туроператоров детского отдыха и туризма, когда на базе отеля организуются экскурсионные программы, дополнительные занятия, но всё подкреплено правильной системой договоров и необходимыми лицензиями.
Что менять в законодательстве
Эксперты соглашаются в том, что в законодательстве нет четкого разграничения детского туризма и детского отдыха и оздоровления.
— Например, термина «детский отдых» вообще в законе нет, — сказала Татьяна Иванова. — Есть понятия «отдых и оздоровление», но в него через запятую внесли вообще всё. У нас есть задачи по развитию внутреннего туризма, созданию туристических маршрутов, в том числе связанных с патриотизмом, с экологией и так далее, но нет необходимых нормативных актов, которые бы позволили их решать.
Марина Ненарокова отмечает, что проблема в том, что отсутствуют четкие критерии, по которым проходит грань между добросовестным организатором детских туров, включающих экскурсионные и иные программы для детей, и нелегальным детским лагерем. Она добавляет, что нужны четкие термины и определения, а также критерии по каждой из сущностей: например, что такое детский экскурсионный туризм и в чем он выражается, какие к нему должны предъявляться требования. Четкая терминология, создание системы критериев и, одновременно, наличие выполнимых механизмов их реализации позволит обеспечить безопасность детей и функционирование туристической отрасли.
Наталья Костенко отмечает, что сейчас в Госдуме уже разрабатывается законопроект, который разграничит отдых, оздоровление и туризм детей и позволит нормально функционировать всем работающим в этой сфере субъектам предпринимательства. В частности, там появится и понятие «детской организованной туристической группы». По ее словам, пока не будет нормального правового регулирования, многие предприниматели будут уходить из отрасли, освобождая рынок для представителей теневого сектора.
Легальны ли школьные экскурсии
Олеся Мулиер отмечает, что сейчас законы 124-ФЗ и 132-ФЗ плохо соотносятся и друг с другом, и с другими документами: например, с законом 273-ФЗ «Об образовании в РФ», по которому работают школы.
Из-за этого не удается реализовать множество идей в сфере детского туризма. Так, исполнительный директор проекта «Сельские школы России» Николай Махнев предлагает размещать экскурсионные группы в школах, если в малых населенных пунктах нет гостиниц. По его словам, в этих зданиях есть всё, что нужно детям — теплые туалеты, столовые, раздевалки, спортзалы и т.д. Однако по закону детям нельзя круглосуточно находиться на территории школы, нельзя спать там на надувных матрасах и т.д.
— Получается парадокс: в палатке можно спать на надувном матрасе, а в здании школы — нельзя, — сказал он «Известиям».
Со школьными экскурсиями в принципе много проблем. Руководитель отдела продаж в турагентстве Voyage boutique Мария Шавнева отмечает, что оформить все официальные документы и разрешения для детской экскурсии сейчас очень сложно, не сделав при этом поездку слишком дорогой. По ее словам, существующее законодательство становится чрезмерно жестким для тех, кто хочет организовать экскурсии законно, с одной стороны, но оставляет лазейки для недобросовестных организаторов, с другой.
Законный порядок для школьных экскурсий существует: руководство образовательной организации должно выпустить приказ, назначить ответственного, утвердить маршрут.
— Но школа и учитель не хотят брать на себя большую ответственность, и поэтому в большинстве случаев организованные экскурсионные выезды просто запрещаются, — говорит Марина Ненарокова. — В итоге транспорт фрахтуется родителями, учитель выезжает по своей инициативе, собирая деньги на карту и т.д.
Марина Ненарокова отмечает, что сообщество давно предлагает трехсторонний договор, который могли бы заключать школа, туроператор и родитель, чтобы сопровождение экскурсионных групп было профессиональным.
— Но я принципиально не согласна с позицией, что только туроператор должен возить школьные экскурсии, организовывать различные туры с учащимися и походы, — говорит юрист. — Школа тоже может и должна это делать, и избыточную ответственность, наверное, с учителей надо снимать. Сейчас мы выбираем между избыточной ответственностью организатора и полностью теневой историей, когда родители доверяют поездки клубу, секции и школе — и получается частная поездка группы лиц с чужими детьми без каких-либо документов, разграничивающих ответственных. В такой ситуации только родитель несет личную ответственность за то, что может произойти с его ребенком.
По ее словам, ситуация требует осмысленного регулирования, чтобы легализовать постоянно существующее направление, которое всё равно будет работать просто потому, что у детей и родителей есть такая потребность. И регулирование не должно превратиться в набор запретительных мер. Андрей Данилков соглашается: требования должны быть, но не слишком жесткие: чем больше ограничений вводится, тем чаще заинтересованные люди будут уходить в черные и серые схемы.
