Питательный полигон: нужно ли менять систему обедов в школах
Нормативная база для госзакупок и организация питания в школах должны быть усовершенствованы, и в этом вопросе нужно исходить прежде всего из качества продуктов, заявили в Совете Федерации. Закупка в школах работает уже давно, но организация обедов по-прежнему больной вопрос для многих регионов. Как изменить процесс, чтобы проблемы наконец исчезли, разбирались «Известия».
В своей тарелке
Пересмотреть качество закупаемых продуктов предложил председатель комитета Совфеда по аграрно-продовольственной политике и природопользованию Александр Двойных. Сенатор выступил с этой инициативой на совещании, посвященному школьному и дошкольному питанию. Речь шла о законе, по которому ученики с первого по четвертый класс на 100% обеспечены бесплатными горячими обедами. Двойных заявил, что проект реализуется успешно, но некоторые моменты нужно доработать. Прежде всего стоит исходить из критериев безопасности и качества закупаемых продуктов.
Сенатор Юлия Лазуткина также отметила, что требуется «максимально прозрачный механизм по организации детского и социального питания».
На днях заявление о школьных обедах сделал и спикер Госдумы Вячеслав Володин, который подчеркнул, что в таких закупках качество должно преобладать над ценой. Он подчеркнул, что бизнес извлекает из питания прибыль, но важно понять, «ниже какой цены нельзя опускаться».
Кроме того, обсуждается возможность перевода школьного питания на региональный уровень, чтобы выровнять качество услуг в разных образовательных учреждениях.
Что не так в системе закупок
Техника и юридические аспекты закупок — не проблема для нормальной организации питания, считает руководитель Бюро расследований «Народного фронта» Валерий Алексеев.
— Для грамотного заказчика есть все возможности, — говорит он. — Конкуренции и значительного снижения цен по стране нет. Как правило, одни и те же компании работают на рынке годами. Поэтому и вопрос демпинга не самый актуальный. А там, где эта проблема возникает, достаточно действующего законодательства: есть антидемпинговые меры, повышенное обеспечение контракта, а также возможность его расторжения, если привезут некачественные продукты.
Он заметил, что грамотный заказчик в случае недовольства может «так застращать поставщика, что тот будет умолять расторгнуть контракт по обоюдному желанию».
Председатель правления Ассоциации предприятий отрасли социального питания Андрей Плышевский считает, что вариантов закупок в разных школах много: кто-то проводит аукционы, указывая в требованиях к продуктам соответствие ГОСТам; кто-то объявляет конкурс, в котором главными факторами является не цена; некоторые устраивают закупки малого объема. Используется всё многообразие законодательной базы, нет единой схемы. Закупки — настолько многогранная тема, что нельзя выделить какой-то один верный способ заключить договор на услуги питания, считает Плышевский.
— Но есть характеристики снабжения. Например, вам поставляют сразу много хороших продуктов, но минимальный ее объем — фура. Возникает вопрос, который может не учитываться при организации закупок: где хранить, — рассуждает он.
Аукцион, в свою очередь, вредит не столько при выборе товара, сколько при закупках услуги по организации питания, так как невозможно прописать четкие критерии отбора компаний — цена может быть ниже, но и квалификация персонала, качество транспорта, возможности хранения — тоже.
Еще одна проблема — составление заявки на продукты. Редко кто четко прописывает: нужен рис определенного ГОСТа, длиннозерный, шлифованный, очищенный, пропаренный и так далее. Чаще пишут просто: рис. В итоге, говорит Плышевский, поставщик привозит дешевую крупу-сечку (дробленый рис, побочный продукт от производства, пусть и не проигрывающий в питательных свойствах).
Другой момент связан с неспособностью поставщиков обеспечить весь объем закупки. Сельские муниципалитеты чаще заинтересованы в том, чтобы максимальное количество товара закупать у местных фермеров. В Ассоциации предприятий отрасли социального питания такую практику поддерживают, но и здесь есть изъян — как только увеличиваются объемы, выясняется, что фермеры не могут обеспечить своим продуктом.
— В итоге человек выигрывает конкурс на поставку 200 т овощей, но производит только 80, — рассказал Плышевский. — Где возьмет остальные? Начнет перекупать, а чтобы уложиться в цену или побольше заработать, возьмет продукт уже совершенно другого качества, но назовет его тоже фермерским.
Заказчик это попросту не проверяет. Таким образом, качество продуктов снижается.
Эксперт по государственному и муниципальному управлению Московского университета им. С.Ю. Витте Кирилл Парфенов замечает, что в законодательстве есть предел, ниже которого закупки разрешено осуществлять без проведения конкурса — и этой возможностью можно пользоваться, передавая процедуру непосредственно школам, но при обязательном контроле со стороны родителей.
Руководитель GR-практики компании BMS law firm Дмитрий Лесняк считает, что при организации питания в школах аукцион не подходит, а лучше пользоваться схемами открытого конкурса с ограничениями в два этапа.
— Это позволит выбирать из тех кандидатов, которые точно будут соответствовать всем критериям, — сказал он «Известиям». — А открытость конкурса важна для того, чтобы показать прозрачность итогового выбора.
Руководитель правового департамента консалтинговой компании Sona Private Consulting Наталья Чакир также предупреждает об опасности аукционов при выборе поставщика питания.
— Занижение цены может происходить за счет разных методов, например, оператор предоставляет качественную продукцию, но не способен организовать шведский стол или дать несколько рационов на выбор, — сказала она изданию. — У многих детей есть ограничения по здоровью: аллергия, проблемы с пищеварением. И в этой ситуации школьное меню оказывается неподходящим.
Хорошим инструментом она считает фокус-группы родителей, которые допускаются в школу для пробы обедов. Они оценивают качество еды, ее вид, направляют отзывы директору школы, который на основе этого принимает решение о дальнейших действиях, в том числе может обратиться в департамент образования и сообщить о нарушениях.
На момент публикации материала Минпросвещения не ответило на запрос «Известий» о необходимости изменений системы школьного питания.
Можно ли решить проблему деньгами
Андрей Плышевский отметил, что стоимость питания в школах достаточно низкая. Во многих регионах ограничиваются деньгами, которые получают из федерального бюджета. Например, в одном из субъектов это 65 рублей. В ту же сумму вкладывают затраты на зарплату работникам.
— А это значит, что в тарелку реально ложится не 65, а 40 рублей, — говорит эксперт. — И, соответственно, снижается продуктовый набор: нормы по белкам, жирам, углеводам совпадают, но кормят детей в основном кашами.
На местах отказываются от софинансирования, пытаясь уложиться в полученную сумму сверху. Более того, в некоторых регионах берут еще и аренду с операторов питания, то есть деньги на обеды проходят через поставщика и становятся доходной частью бюджета муниципалитетов.
По словам Плышевского, неплохо питание организовано в Ульяновске, оно там стоит 96 рублей. В Ярославле — 75 рублей, но здесь оператор грамотно подходит к проведению закупок, например, заранее заказывает у поставщика на момент высокого сезона картофель по 15–16 рублей за килограмм. Этого хватит до марта. В другом же регионе закладывается цена картофеля в 63 рубля.
— Объясняли, что сначала покупают его по 25 рублей, затем он дорожает, нужно вкладываться в хранение, и продукт приходит к цене в 63 рубля. Почему сразу закладывается 63 рубля, спрашиваю я. Отвечают: а где потом мы возьмем деньги? — рассказал Андрей Плышевский.
Таких ситуаций очень много. И речь идет не столько о деньгах, сколько об управляемости этой системы, говорит эксперт.
— Средств достаточно, — соглашается Валерий Алексеев. — Ни в 2020-м, ни 2021 году школы не смогли потратить суммы, выделенные на горячее питание. Около 10% возвращено в бюджет. По нашим данным, в 2022 году ситуация критически не изменилась. А если уж и говорить о необходимости сбережений и каких-либо мерах, то огромные резервы экономии сосредоточены в логистике продуктов. Цена транспортировки составляет порядка 30% от стоимости школьной тарелки. У нас есть районы, где в соседние школы каждый день возят одни и те же продукты разные поставщики.
Он подчеркнул, что даже в случае существенного роста цен справиться с текущим финансированием возможно.
Что такое качество продуктов
Андрей Плышевский обращает внимание, что разговоры о «качестве питания» упираются в тот факт, что разъяснения словосочетанию просто нет. Даже ГОСТы его не определяют.
— Мы неоднократно обращались с этой проблемой в правительство России, — говорит Валерий Алексеев. — У качества продуктов есть две составляющие.
Первая — набор технических свойств: срок годности, условий хранения, требований к сырью и к производству. По словам эксперта, сейчас законодательно эти вопросы более-менее урегулированы, однако некоторых нюансов не хватает: например, не прописана температура блюд на столах школьников. Более 40% жалоб связано с тем, что питание для первоклашек холодное, говорит он.
— Другой аспект качества — ест школьник или оставляет обед нетронутым, — продолжает Алексеев. — В этом плане методики нет. Существует предложение взвешивать остатки, но рабочего варианта методики пока не создано.
Он говорит, что косвенно к показателям качества можно подойти через процент покупки тех же блюд старшеклассниками — за свой счет некачественную, невкусную, холодную пищу никто покупать не будет. И напротив: если в школе растет потребление блюд за счет родителей, то можно говорить о повышающемся качестве всего школьного питания.
Валерий Алексеев отмечает, что качество продуктов можно проверять в лабораториях, но у образовательных организаций их нет. Другой вариант — организовать их на уровне города или региона, но для этого нужно, чтобы местные власти всерьез занялись вопросом, говорит эксперт.
— Позитивные примеры всё же появляются: массовой лабораторный контроль введен в Москве и Вологде, а также есть надзор у системы питания больниц Самары, — рассказал он.
Дефицит ответственности
Что действительно является проблемой, так это низкий уровень ответственности на уровне регионов и муниципалитетов, считает Валерий Алексеев. По его словам, до сих пор все обязанности ложатся на директора школы, которому, как правило, не выделяют ни средств, ни специалистов.
С ним соглашается Андрей Плышевский:
— Открываешь закон, там написано: за обеспечение питанием отвечает директор школы. Я много раз предлагал уточнить формулировку. Обеспечение — одно дело. Но как организованы обеды, хорошие они или плохие, получается, неважно.
Собеседник привел в пример ситуацию, не связанную с закупками. Он рассказал, что, приезжая с инспекцией в школу, в первую очередь идет смотреть на умывальники.
— Например: в столовой 70–80 посадочных мест. Перемена — 15 минут. Дети идут есть, и никто руки не моет, — говорит он. — Почему? Потому что всего четыре раковины. Нам обещают поменять ситуацию — и меняют: дети идут в столовую, а их, вместо того чтобы посадить есть, заставляют проходить через эти четыре рукомойника. Мыли руки они 12 минут! А сколько им есть? Три минуты?
Конечно, есть современные школы, в которых раковин — 30, но и там отсутствие ответственности очень ощущается: нет сушилок или бумажных полотенец. Дело не в экономии — просто об этом никто не подумал, подчеркивает Плышевский.
Отдавать ли питание на региональный уровень
Один из вариантов решения проблемы — передать полномочия по организации питания с муниципального уровня на региональный.
— Такой переход позволит распространить стандарты на весь субъект, — полагает Дмитрий Лесняк. — Это нужно, чтобы в школах разных муниципальных округов питание было одинаково качественное, а финансирование — равномерное. Обеды будут стандартизированы, а вся ответственность ляжет на региональное руководство.
Однако не все согласны с этими мерами. Кирилл Парфенов указывает на принцип субсидиарности, который предписывает не передавать выше те вопросы, которые можно решить уровнем ниже.
Наталья Чакир также замечает, что переход на региональный уровень унифицирует все закупки, что сильно сократит выбор поставщиков для школ, если вовсе не лишит его.
— Структура подбора школьного питания должна быть гибкой, чтобы быстро вносить корректировки со стороны школьников и родителей, — считает она.
