Деньги сверху: как помочь сельским школам
Депутаты Госдумы подготовили законопроект, по которому сельские школы можно будет передавать в подчинение региональным властям. Норма будет необязывающая, однако законодатели рассчитывают, что она поможет наименее обеспеченным школам получить средства на материальное обеспечение образования. Не все эксперты согласны с переподчинением, но необходимость помощи селам в финансировании образования подчеркивают все. Подробнее — в материале «Известий».
В чем суть законопроекта
В пояснительной записке к законопроекту говорится, что документ направлен на создание «правовой основы для усиления роли и ответственности государственного управления» в российских школах, будет способствовать «созданию единого образовательного пространства». Также там указывается, что сейчас между регионами и даже муниципалитетами в одном субъекте РФ наблюдается большая разница в качестве образования, отсутствует «необходимая степень единства в регулировании важных вопросов». Есть проблема «несогласованности позиций» региональных и местных властей.
Законопроект предлагает дать возможность регионам перераспределять полномочия между уровнями власти в сфере образования. Регионы получат право придавать школам статус государственных образовательных организаций путем перевода их в ведение субъекта РФ. Принятие законопроекта «создаст условия для внедрения эффективной региональной модели централизованного управления в системе образования», а также «повысит прозрачность финансирования системы общего образования и дополнительного образования детей».
Проще говоря, законопроект предусматривает передачу сельских школ и их полного финансирования полностью на региональный уровень. Однако делать это предлагается не в обязательном порядке — субъектам РФ оставят право выбора: принимать на свой баланс школы или нет.
Депутат Госдумы Светлана Бессараб сообщила «Известиям», что законопроект собираются принимать в ближайшее время, как минимум в первом чтении — до конца осенней сессии. Судя по всему, проблем с этим не будет: в числе тех, кто поставил подпись под внесением законопроекта в нижнюю палату парламента, 341 фамилия.
— Примером успешного перевода объектов из муниципальной ответственности в региональную может служить перевод районных больниц на уровень субъектов РФ, — говорит Бессараб. — Мы обязаны качественно предоставлять равные услуги для граждан, независимо от того, проживают они в селе или в агломерации. Часто муниципальный уровень в силу объективных причин не может содержать школы.
И.о. вице-президента Российской академии образования, член-корреспондент РАО Виктор Басюк замечает, что концепция не обязывающей нормы о переводе школ на региональный уровень, как и технология в целом, отрабатывалась в эксперименте несколько лет назад на 20 регионах, когда министром просвещения была нынешняя глава РАО Ольга Васильева. Тогда регионы могли разработать свою модель, учитывая определенную специфику — плотность населения, близость расположения городов и других населенных пунктов, финансовое состояние муниципалитетов.
— Участвующие в нем регионы в первую очередь пытались взять на баланс именно школы в дотационных территориях, чтобы выделять целевые средства и помогать напрямую тем организациям, которые действительно в этом нуждаются, — рассказал он «Известиям». — Это серьезный инструмент поддержки. При этом регионам важно было не просто финансировать сельские школы, но и контролировать, насколько эффективно расходуются средства.
Почему школам нужен региональный уровень
Оргсекретарь профсоюза «Учитель» Ольга Мирясова замечает, что школы в большинстве субъектов и так получают около 80% средств из регионального бюджета, а не муниципального — за исключением Москвы и Санкт-Петербурга. Кроме того, есть доплаты из федерального бюджета — например, на классное руководство. Муниципалитет отвечает за инфраструктуру образования, и вот здесь школы могут испытывать проблемы со старыми зданиями, отсутствием воды и туалета, плохим интернетом.
Коллега Мирясовой, педагог московской школы «Интеллектуал» Всеволод Луховицкий считает, что сама по себе идея ликвидировать промежуточное звено — муниципальный орган власти — между региональной властью и школой, представляется очень полезной.
— Сейчас учителя не понимают, кто и как финансирует муниципальные школы, — рассказал он «Известиям». — С одной стороны, есть региональный подушевой норматив, в соответствии с которым школа получает деньги на фонд оплаты труда. С другой стороны, эти деньги приходят не прямо в школу, а в муниципалитет, и муниципальное начальство имеет возможности манипулировать этими деньгами. Профсоюз «Учитель» неоднократно сталкивался с ситуацией, когда районные власти «перераспределяли» деньги, которые по закону принадлежали конкретным школам.
Директор НИЦ пространственного анализа и региональной диагностики Института прикладных экономических исследований (ИПЭИ) РАНХиГС Дмитрий Землянский считает, что решение придумано «очень гибкое». Это позволит, сказал он, во-первых, сохранить школы в отдаленных сельских районах и повысить качество образования там.
— В лучшем случае муниципалитеты получают от регионов межбюджетные трансферты на такие учреждения, — рассказал он «Известиям». — Обсуждаемое решение точно позволит стабилизировать финансирование подобных школ, самим регионам дать больше гибкости в сохранении сети учреждений под реальную ситуацию, а не только общие нормативы.
Во-вторых, говорит Землянский, становится возможна организация межмуниципального взаимодействия в образовании.
— Существуют ситуации, когда некоторые школы и даже детские сады могли бы обслуживать территории сразу нескольких муниципальных образований — или в центре агломерации есть несколько сильных школ, педагоги которых могли бы вести уроки в школах соседних муниципалитетов несколько раз в неделю, — поясняет он. — Можно было бы улучшить систему питания, организуя совместные закупки от школ соседних муниципалитетов. Но сегодня всё это лимитируется системой распределения полномочий, когда крайне сложно обеспечить понятное и прозрачное финансирование подобных проектов.
Добровольность передачи полномочий он считает очень важным моментом, так как многие сильные муниципалитеты выстроили стабильную самодостаточную систему. И не должно быть единого норматива, какие школы забирать на уровень региона, а какие оставлять муниципалитетам, считает эксперт, нужна возможность для индивидуальной настройки.
— Очень важно сформировать адекватную процедуру, в которой муниципалитет будет играть важную роль и иметь право заблокировать решение о передаче, — считает Землянский.
Светлана Бессараб полагает, что главным критерием при возможной передаче школ должна быть оценка бюджета сельского поселения и его возможностей.
Руководитель научно-исследовательского центра систем оценки и управления качеством образования ФИРО РАНХиГС Борис Илюхин считает, что сама по себе инициатива весьма позитивна, так как регионы и так фактически осуществляют финансирование школ, но через субвенцию на обеспечение образовательного процесса. А в качестве положительного примера он приводит опыт Самарской области, где в 2000-х годах управление и финансирование школ перераспределили, фактически забрав его с муниципального уровня.
Как прошел эксперимент в Самарской области
В министерстве образования и науки Самарской области рассказали «Известиям», что в регионе эксперимент по созданию государственной модели управления образованием осуществлялся в два этапа. Первый — с 2001 по 2005 год, когда было создано 13 территориальных управлений министерства, из них 11 — межмуниципальные, а муниципальные органы управления образования были ликвидированы — за исключением Самары и Тольятти, где школы сохранили на уровне местной власти.
Второй этап закончился только через шесть лет, когда было создано 435 госучреждений (школ), за которыми было закреплено муниципальное имущество. Самарская область выступает учредителем этих государственных общеобразовательных учреждений, функции и полномочия учредителя осуществляет министерство образования и науки в лице 13 территориальных управлений, а также министерство имущественных отношений. Между правительством региона и местными властями заключено соглашение о взаимодействии в области образования. Органы местного самоуправления предоставляют школам здания по договорам безвозмездного пользования. Так регион живет уже более 10 лет.
Среди плюсов такой модели в Самарской области называют снижение затрат местных бюджетов на школы; появление единого подхода к управлению общеобразовательными учреждениями; повышение эффективности за счет устранения передаточного управленческого звена; создание условий для взаимодействия между школами и учреждениями профессионального образования; невозможность использования местными властями средств, направленных на школы, на решение других проблем.
Однако, замечают в министерстве образования Самарской области, и сейчас положения ст. 8 закона № 273-ФЗ «Об образовании» позволяют осуществить передачу муниципальных школ на региональный уровень. Самарский эксперимент был проведен до его принятия.
Дмитрий Землянский говорит, что лазейки для перевода сельских школ в региональное ведение есть, они связаны с созданием региональных или федеральных учреждений с особым статусом.
— В таком режиме возможны только точечные решения, которые каждый раз вызывают вопросы с точки зрения законности, соответствия распределению полномочий, системно проблему они не решают, — говорит он.
Главный научный сотрудник Института развития образования НИУ ВШЭ Ирина Абанкина, однако, не считает удачным опыт Самарской области, как и остальных регионов, участвовавших в эксперименте несколько лет назад. По ее словам, власти Самарской области, по сути, организовали «нелегитимный уровень власти» — школьные территориальные округа. Возникло много проблем с вопросами управления собственностью, с огромным усилием и дополнительным финансированием были созданы акты по передаче, но к каким-либо реальным позитивным результатам, считает она, это не привело: ни к изменению в лучшую сторону управляемости, ни к достижению сельскими школьниками результатов.
— Была колоссальная административная нагрузка, все вопросы собственности всё равно сохранились за муниципалитетами, — рассказала она «Известиям». — Распространить этот опыт на всю Россию практически невозможно. Как, например, и опыт Москвы, где тоже были активные реформы.
Как обойтись без законопроекта
Абанкина в целом очень критично отнеслась к законопроекту. Она заметила, что подобную передачу полномочий реализовать несколько лет не удавалось. Главным препятствием является имущественный вопрос.
Профессор Института образования НИУ ВШЭ Ирина Абанкина
— В свое время все «объекты народного образования» закрепили за муниципалитетами, — рассказала она. — Это была такая огульная передача муниципалитетам в собственность школ и детсадов, и оформить окончательно — со всеми участками, с объектами недвижимости и так далее — всю эту собственность многие муниципалитеты не могут до сих пор.
Можно было бы передать только вопросы управления, но тут уже есть нормальная рабочая цепочка, когда субъекты РФ, кроме обязательных денег на зарплаты и учебные расходы, могут направлять в муниципалитеты субвенции на содержание образовательного комплекса.
Также по закону могут быть выделены малокомплектные школы, говорит Абанкина, которые финансируются на иных принципах — не на нормативно-подушевых основах, а на основе сметы. К малокомплектным школы относят по нескольким критериям: удаленности от других образовательных организаций, трудной транспортной доступности (она может быть рядом, но недоступна из-за половодья весной, например), численности обучающихся. Причем в этом пункте закона отдельно прописано, что иные принципы финансирования, не зависящие от количества обучающихся, должны работать «для малокомплектных образовательных организаций и образовательных организаций, расположенных в сельских населенных пунктах». Это — тоже путь к повышению затрат на материальное обеспечение школ.
— Поэтому рекомендуется на уровне субъекта РФ просто принять положение о сельских школах, в том числе малокомплектных, внести туда все эти школы, зафиксировать постановлением и финансировать так, как они считают нужным, — говорит Абанкина.
Есть и второй путь, указала она — школы можно сделать казенными учреждениями и финансировать их по смете. Все законодательные возможности, говорит эксперт, сейчас законом «Об образовании» уже представлены.
При этом оставить школы на муниципальном уровне, считает она, важно с точки зрения подготовки и приемки их к новому учебному году — это ответственность муниципалитетов, и странно будет, если каждую школу будут проверять представители главы региона.
Абанкина признает, что есть очень серьезные проблемы с финансированием сельских школ, но исходят они в основном из регионов, которые и сами находятся не в лучшем финансовом положении. Такие субъекты получают дотации из федерального бюджета, но не целевые — регион вправе распределять их по собственному усмотрению.
— Поэтому самым эффективным был бы целевой характер таких федеральных выплат — поддержка регионов с высокой долей сельских школ субсидиями, — подчеркнула Абанкина. — Тут нужно не регионам передавать школы, а либо нацпроект открывать по поддержке сельских школ, либо грамотно целевым образом организовывать трансферты субъектам с низкобюджетной обеспеченностью и высокой долей сельского населения и сельских школ. Проблему же опять пытаются решить административным перекидыванием полномочий. Это бесперспективное направление.
Дмитрий Землянский также считает, что без изменений в законодательстве можно было бы поддержать сельские школы через систему межбюджетных трансфертов, однако это удлиняет и усложняет цепочку: федерация — региону, регион — муниципалитету, муниципалитет — школе.
Всеволод Луховицкий считает, что необходимо введение единых для всей страны нормативов. Более того, он полагает, что все школы надо сделать государственными, а их финансирование отнести к компетенции не регионов, а федерального бюджета.
