Накладный расход: как отремонтировать школу вовремя
К новому учебному году ремонты не удалось завершить в 84 российских школах. Подрядчиков, которые затянули сроки работ, предлагают не допускать к соответствующей деятельности в 2023–2024 годах. Однако всегда ли виноваты только застройщики и стоит ли рвать с ними отношения — в материале «Известий».
Сколько школ ждут ремонта
Андрей Турчак заявил, что ЕР договорилась с главой Минпросвещения Сергеем Кравцовым и родительскими штабами, что в ситуации с каждой школой будут предметно разбираться, а с «такими подрядчиками» решено «прощаться и вносить их в соответствующий реестр». Об этом же ранее говорила председатель комитета Госдумы по просвещению Ольга Казакова, которая предложила вносить недобросовестных подрядчиков в специальный реестр, а суммы штрафов направлять на развитие пострадавших школ.
Ранее именно такую меру предлагал применять и российский президент, который на совещании с членами правительства 31 августа призвал больше не работать с подрядчиками, если они виновны в срыве сроков.
Программу капремонта школ запустили в 2022 году, она рассчитана на период до 2026 года. Отремонтировать требуется не менее 7300 объектов. Руководитель исполкома Общероссийского народного фронта (ОНФ) Михаил Кузнецов на марафоне «Знание» в Нижнем Новгороде сообщил, что капремонт к началу учебного года не успели закончить в 84 школах России из 2200. Сергей Кравцов отмечал, что 15 из них открылись 1 сентября, но ремонт в зданиях продолжался, еще 55 откроются до конца сентября, а 14 — до конца октября.
Замруководителя исполкома ОНФ Арсений Беленький рассказал «Известиям», что организация в августе провела мониторинг более 1 тыс. школ, капремонт в которых должен был быть завершен к 1 сентября.
— В большинстве случаев задержки случались из-за того, что работы изначально были выполнены некачественно, а заказчики были вынуждены требовать внесения соответствующих исправлений, — пояснил он. — Хотя, конечно, в реальности редко встречаются ситуации, когда виноват кто-то один. К муниципальным органам возникают вопросы своевременности оплаты, форс-мажорных обстоятельств и просто некачественных проектов капитального ремонта, подготовленных другой организацией.
Между тем в феврале Сергей Кравцов на совещаниях с региональными министрами предупреждал о персональной ответственности за срыв сроков реализации программы капитального ремонта школ. В начале сентября некоторые из чиновников уже успели ощутить это на себе: в Омской области из-за срыва сроков капремонта школы в Седельниково был уволен замминистра образования Дмитрий Аверин, а министр получил выговор. В капремонт учебного заведения было вложено 130 млн рублей. А в Алтайском крае и вовсе завели уголовное дело о халатности при проведении капитального ремонта в Голухинской средней школе — там ремонт должен был завершиться еще к прошлому 1 сентября. Следователи обращают внимание, что контролировать исполнение графика работ должны были должностные лица администрации района, которые, очевидно, и станут фигурантами дела.
Подрядчики ответственность тоже несут. В прошлом году, например, в Чувашии за срыв сроков капремонта школы в Порецком районе должностное лицо компании «СМУ-59» оштрафовали на 330 тыс. рублей.
Как бороться с недобросовестными подрядчиками
Нихад Касумов, специалист в сфере правового консалтинга, занимающийся вопросами строительства и недвижимости, замечает, что уже давно существует специальный механизм борьбы с нерадивыми подрядчиками и поставщиками по госконтрактам. Еще с 2013 года ст. 104 закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок...» предусмотрен специальный реестр недобросовестных поставщиков, куда вносят в том числе и нерадивых подрядчиков. Реестр ведет Федеральная антимонопольная служба, туда компании включают на два года, что лишает их права участвовать в большинстве контрактных закупок.
— Само ведение такого реестра считаю положительным явлением, — отметил он в беседе с «Известиями». — Однако каких-либо важных предложений после выступления президента сделано не было — всё уже и так существует. Президент лишь обратил на это внимание. Теперь нужно просто проконтролировать, чтобы действительно нерадивые подрядчики попали в этот реестр, а добросовестным — дать еще один шанс.
Генеральный директор строительной компании «2Б проект» Андрей Бажанов поясняет, что по существующему порядку в случае нарушения взятых на себя подрядчиком обязательств в рамках госконтрактов заказчик направляет в ФАС информацию, антимонопольщики рассматривают каждый конкретный случай, анализируют переписку, условия и тогда принимают решение о включении компании в реестр.
— Введение отдельного реестра по каждой федеральной или иной программе кажется дублирующим и избыточным, — говорит он.
Член комитета «Деловой России» по строительству, генеральный директор института проектирования и экспертиз «ИнПроЭкс» Евгений Лоскутов считает, что черные списки подрядчиков должны быть, но с серьезными оговорками.
— Необходимо более детально и более ответственно подойти к вопросу включения подрядчиков в эти списки, чтобы государственные муниципальные заказчики не использовали этот инструмент как способ шантажа подрядчика и требования к нему, чтобы он выполнял, например, какие-нибудь дополнительные работы, которые договором вообще не предусмотрены, — подчеркнул он в беседе с «Известиями».
В Минстрое и Минпросвещения на момент публикации материала на запросы «Известий» не ответили.
Почему подрядчики не успевают с ремонтом
Арсений Беленький рассказывает, что в реестре недобросовестных поставщиков сейчас имеется около 23 тыс. записей о юридических лицах, которым закрыт доступ к госзакупкам.
— Но важно понимать, что у подрядчика, который выиграл торги, как правило, есть субподрядчики — поставщики материалов, оборудования, бригады для выполнения отдельных видов работ, — говорит он. — К примеру, не успели заменить окна в школе в удаленном городе, потому что поставку сорвал местный оконный завод — один на весь регион. В итоге в реестр может попасть подрядчик, который все свои работы выполнил в срок.
Андрей Бажанов подчеркивает: капитальный ремонт школ — это очень сложная для подрядчиков работа.
— Выйти на работы чаще всего можно не ранее начала июня, когда заканчиваются все экзамены и учреждение освобождает помещения школы от оборудования и мебели, — рассказал он. — Чтобы открыть школу 1 сентября, строительно-монтажные работы нужно завершить 25 августа. Таким образом, фактический срок на выполнение всех работ — 2,5 месяца.
Он указывает, что это непростая задача, даже без учета дополнительных сложностей с поставкой импортного оборудования.
— С учетом того, что сроки поставки многих позиций импортного оборудования существенно увеличились, а часть позиций невозможно приобрести в принципе, от заказчика и подрядчика требуется слаженная работа, быстрое принятие решений по согласованию замен материалов и оборудования, — говорит Бажанов. — Для успешного завершения таких проектов со сжатыми сроками подрядчику необходимо на самом начальном этапе оплатить существенную часть стоимости всей номенклатуры заказываемых материалов и оборудования, а для этого он должен обладать свободными оборотными средствами.
Бажанов замечает, что российские власти оперативно и очень своевременно приняли ряд нормативных актов, позволяющих региональным заказчикам на местах включать в госконтракты условия о выплате авансов до 70%. Шансы реализовать проект за короткое время повышаются именно в ситуации, когда заказчики на местах используют все предоставленные им возможности по пересогласованию материалов и оборудования и выплате существенных сумм авансов подрядчикам, считает эксперт.
Нихад Касумов отмечает, что любые предпринимательские риски — а к ним относятся и нестабильность на рынке стройматериалов, и срыв поставки материалов из-за рубежа — лежат на самом предпринимателе или компании.
— В случае, если они считают, что беспрецедентные западные санкции или иные непредвиденные обстоятельства повлияли на невозможность своевременно завершить работы, то они могут обратиться в Торгово-промышленную палату для получения соответствующего подтверждающего заключения, — пояснил он. — В таком случае они смогут обезопасить себя от негативных последствий срыва срока работ.
Евгений Лоскутов считает, что контрактная система в рамках законов № 44 и № 223 — «величайшее зло», так как из-за них в стране произошел «чудовищный перекос в сторону интересов заказчика». При любой спорной ситуации, говорит он, подрядчик всегда будет виноват. В то же время, по его мнению, слишком активно сваливать вину на внешнеполитическую ситуацию неправильно: нередко именно этим пытаются прикрыть неблагонадежность и непорядочность подрядчиков.
Зампред комитета Госдумы по строительству и ЖКХ, сопредседатель комитета по строительству «Деловой России» Николай Алексеенко указывает, что за последние годы в целом по строительному госзаказу каждый четвертый контракт в итоге расторгается или к подрядчику применяются штрафные санкции.
— Существующая система допуска через членство в саморегулируемых организациях не гарантирует качества подрядных организаций — ежегодно реестры действующих компаний обновляются на 25–30%, — рассказал он «Известиям».
Алексеенко сообщил, что направил в правительство законопроект, по которому внедряется автоматизированная система рейтингования компаний, участвующих в госзаказе на выполнение строительных и смежных работ.
— Параллельно нужно повышать роль и ответственность Минстроя, самих госзаказчиков, а также усиливать ответственность саморегулируемых организаций за своих членов, в том числе за счет имеющихся компенсационных фондов, — считает он.
Кто должен отвечать за срыв сроков ремонта
— Проблема заключается в том, что государственный и муниципальный заказчик не готов платить много денег за выполнение функций технического заказчика, — говорит Лоскутов. — Что я наблюдаю: проектная документация, сметная документация, которая выкладывается на площадке, она запредельно низкого качества, как и исходные данные для проектирования.
В итоге, говорит он, когда подрядчик-строитель заключает договор, он несет очень большие убытки, работая по этой проектной документации.
— Потому что никакой ответственности у государственного или муниципального заказчика за качество исходной разрешительной документации, технического задания и, соответственно, за качество проектной документации и сметной нет. В любом случае виноват будет подрядчик, — говорит Лоскутов. — Поэтому необходимо выделять адекватные бюджетные средства на выполнение функций технического заказчика в рамках государственных и муниципальных контрактов, а также ввести персональную ответственность технических заказчиков не только перед государственным муниципальным заказчиком, но и перед подрядчиком, который эти работы выполняет.
С ним соглашается генеральный директор проектно-экспертной организации ООО «АС-Групп» Сергей Дремин, который указывает на вопрос компетенции заказчика при подготовке проектно-сметной документации и составления договора на ремонт.
— При поиске виновных в срыве сроков этот фактор часто замалчивается, — говорит он. — А именно организатор ремонта прежде всего несет ответственность за ход работ и контрольные сроки. Заказчик обязан качественно подготовиться и организовать процесс, постоянно взаимодействовать с подрядчиком, гибко и оперативно решать возникающие проблемы, иметь запасные варианты на случай возникновения проблем.
По его словам, порой проектно-сметная документация и договор содержат в себе такие противоречия и дыры, что даже самый ответственный подрядчик вынужден приостанавливать работы до выяснения ситуации, более того, это законодательная обязанность подрядчика, подчеркивает Дремин.
Хотя федеральное законодательство весной дало возможность корректировки проектных недочетов и пересчета стоимости ремонта через исправление документации и экспертизу пересчитанной сметы, учреждения, говорит Дремин, сильно тормозят этот процесс из-за страха перед надзорными органами. Отсутствие гибкости в системе госзакупок практически не дает заказчику возможности оперативно решить проблемы, даже если он понимает, что нужно сделать. Сложившуюся ситуацию эксперт называет «организационно-законодательной ловушкой».
— Поэтому ответственные компании, даже сорвавшие сроки не по своей вине, ни в коем случае не должны оказаться в черных списках, — говорит он.
Партнер адвокатского бюро «Юрлов и партнеры» Анастасия Шеверева замечает, что в черные списки легко попасть, но вот выйти из них при необоснованном включении всегда было сложно.
Как наладить необходимые коммуникации
Николай Алексеенко указывает, что весной были проблемы даже с поиском подрядчиков: конкурсы на капремонт объявлялись по три-четыре раза, было просто сложно найти компанию, которая сможет выполнить работы за предлагаемую стоимость и в указанные сроки. После определения подрядчика нередко приходилось уже в ходе ремонта финансировать дополнительно скрытые объемы работ.
— Здесь на первый план выходит взаимодействие с местными и региональными властями, качество контроля хода строительных работ и соблюдения план-графика, взаимный учет возможных рисков, — говорит он. — Из собственного опыта депутатского контроля программы капремонта школ в Брянской области вижу положительные примеры: строители приступали к работам заблаговременно в начале апреля, не дожидаясь окончания учебного года, за счет того, что администрации распределили учеников по другим учреждениям. Как итог — школы сдали уже в конце августа.
Нихад Касумов замечает, что в России в целом хорошо урегулирован вопрос взаимодействия заказчиков и подрядчиков. Есть нормы Гражданского кодекса РФ, а в контрактах прописываются пункты, которые позволяют заказчику в любое время проверять ход и качество выполняемой работы.
— Если заказчик заранее увидит, что работы затягиваются и в срок подрядчик может не уложиться, то может заблаговременно принять меры, чтобы не допустить неготовность школы к учебному году, — сказал он. — Поэтому здесь еще есть вопросы и к самим школам. Проверяли ли они ход работ или понадеялись на то, что подрядчик сорвет сроки и можно будет с него взыскать неустойку и убытки?
Партнер адвокатского бюро «Юрлов и партнеры» Анастасия Шеверева отмечает, что согласно ст. 716 ГК РФ подрядчик обязан уведомлять заказчика об обстоятельствах, не позволяющих завершить работы в срок.
— При своевременном информировании есть возможность согласовать с заказчиком замену материалов, которых сейчас нет на рынке, либо увеличить стоимость работ, либо вовремя выйти из договора, чтобы не выплачивать в дальнейшем существенные неустойки, — говорит она.
Арсений Беленький отмечает, что постоянное взаимодействие подрядчика и заказчика во время ремонтных работ — важнейшее условие достижения необходимого результата в запланированные сроки.
— Если муниципальные власти ответственно относятся к ремонту, взаимодействие идет постоянное, часто в формате оперативного штаба, когда собираются раз в неделю, обязательно проводится строительный контроль, — рассказал он.
Он считает, что в целом необходим дополнительный анализ правоприменительной практики и при необходимости внесение в законодательство изменений, чтобы в том числе усилить ответственность тех, кто действительно виновен в срывах исполнения госконтрактов.
