Государево дело: как повысить интерес бизнеса к ГЧП-проектам
В первом полугодии 2021 года были запущены 35 проектов государственно-частного партнерства (ГЧП), что меньше, чем в аналогичный период прошлого года, следует из статистики платформы «Росинфра». Тем не менее, специалисты считают, что есть все шансы на изменения в лучшую сторону. Как идет работа по привлечению бизнеса к инвестированию в социальные и инфраструктурные проекты — в материале «Известий».
Справимся общими усилиями
В России в первом полугодии 2021 года были запущены 35 ГЧП-проектов на общую сумму 107,8 млрд руб., из них 93,3 млрд руб. — частные средства, подсчитали специально для «Известий» аналитики платформы «Росинфра», созданной для привлечения инвестиций и содействия в подготовке инфраструктурных проектов с государственным участием.
На федеральном уровне был реализован один проект на 35,9 млрд руб., на региональном — 13 проектов на 38,7 млрд руб., на муниципальных уровнях — 21 проект на сумму 33,8 млрд руб. Из них 19 проектов на 42,3 млрд руб. пришлись на коммунально-энергетическую сферу, 7 проектов на 2,5 млрд руб. (на социальную), 2 проекта на 1,2 млрд руб. (на сферу благоустройства и сопутствующей инженерно-технической инфраструктуры), 5 проектов на 56,8 млрд руб. связаны с транспортом, и еще два проекта на 5,1 млрд руб. относятся к сфере IT.
В настоящее время в России реализуется 2883 проектов ГЧП в порядке концессионных соглашений (ФЗ-115) и соглашений о ГЧП/МЧП (ФЗ-224) на общую сумму 3,1 трлн руб., из них 2,3 трлн руб. — частные, сообщили «Известиям» представители платформы «Росинфра».
Для сравнения, в первом полугодии 2020-го года был запущен 51 проект ГЧП на общую сумму 246,5 млрд руб., из них частные — 137,9 млрд руб. Все проекты были связаны с региональным и муниципальным уровнями, и относились преимущественно к коммунально-энергетической и социальной сферам.
— Есть надежда на то, что ситуация в 2021 году переломится в лучшую сторону, — прогнозирует юрист практики по инфраструктуре и ГЧП в «Качкин и партнёры» Лусине Арутюнян. — Так, в этом году ввели несколько механизмов федерального софинансирования ГЧП-проектов. Самые известные — это программа создания школ и программа создания межвузовских кампусов. Федеральные средства на программы выделяются в значительном объеме — так, по школам это около 500 млрд рублей.
Как рассказали в Национальном центре ГЧП (группа ВЭБ.РФ), «существующая инфраструктура в регионах и муниципалитетах требует серьезных вложений в модернизацию, при этом в большинстве случаев резко повысить тариф для потребителя, чтобы окупить вложения, невозможно, а у государства не всегда есть возможность в достаточном объеме субсидировать затраты частного партнера».
— В итоге органы власти на местах при запуске таких проектов сталкиваются со сложностями в поиске инвесторов и в целом с проблемой коммерческой жизнеспособности таких проектов, — говорят в Национальном центре ГЧП. — При этом в проектах в коммунальной сфере, запущенных в первой половине этого года, среди частных партнеров преобладают крупные профильные компании.
Развитию ГЧП в социальной сфере способствует запуск отраслевых механизмов поддержки, отмечают в Национальном центре ГЧП. Речь идет о федеральных субсидиях на строительство школ и спортивных объектов. Из семи запущенных в первой половине года проектов пять инициированы частными инвесторами, в четырех предусмотрены бюджетные инвестиции. Таким образом, интерес бизнеса к развитию объектов социальной инфраструктуры есть, но одним из важных факторов их запуска является возможность получить бюджетное софинансирование, и/или предусмотреть оказание коммерческих услуг, чтобы обеспечить возврат инвестиций частному партнеру, указывают в Национальном центре ГЧП.
Справка «Известий»
Государственно-частное партнерство (ГЧП) — механизм, который позволяет привлечь частные инвестиции и компетенции для создания или реконструкции общественно значимой инфраструктуры, а также ее последующей эксплуатации (технической или целевой). Наиболее распространенными формами ГЧП являются концессионные соглашения и соглашения о государственно-частном / муниципально-частном партнерстве (соглашения о ГЧП/МЧП)
Концессии используются практически во всех сферах — от строительства масштабных транспортных объектов (например, участки трассы М11 Москва-Санкт-Петербург и ЦКАД в Подмосковье, Северный широтный ход) до решения насущных коммунальных проблем в муниципалитетах. Соглашения о ГЧП/МЧП преимущественно распространены в социальной сфере — это школы, детские сады, больницы, однако этот механизм используется и в промышленности, сельском хозяйстве, IT-сфере. При этом использование механизмов ГЧП для создания общественной инфраструктуры зачастую не влечет удорожание услуги для населения.
Какова ситуация с рынком ГЧП
Последние месяцы ознаменовались важными инициативами в области развития инфраструктурных инвестиций в России. Правительство планирует создать единый реестр обязательства бюджетов всех уровней в рамках заключенных ГЧП-соглашений, запущен механизм выдачи инфраструктурных кредитов регионам, создана Национальная ассоциация инфраструктурных компаний. Совсем недавно появился акселератор для концессий Дальнего Востока и Арктики.
— Область применения механизмов ГЧП в России в последнее время стремительно расширяется, — говорят в группе компаний «Альт-Инвест». — Расширение происходит благодаря постоянному совершенствованию законодательной базы, как на федеральном, так и на региональном уровне. Также имеет значение прецедентный фактор: после реализации первого проекта в отрасли или регионе следующие подобные проекты запускать становится гораздо проще. В результате снижается сложность, а, значит, и стоимость подготовки и запуска ГЧП-проектов.
Федеральный закон «О концессионных соглашениях»115-ФЗ появился в России в 2005 году. В конце 2006 года были подписаны первые четыре концессионных соглашения на муниципальном уровне (первое — в Свердловской области), в 2008 году появился первый проект регионального уровня (Тыва), а в 2009 году первый федеральный проект (обход Одинцово, трасса М-1). И лишь в 2010 году начался устойчивый рост числа концессионных проектов в России. Сейчас, по данным Минэкономразвития, насчитывается более 3 тысяч концессионных соглашений, включая уже завершенные, в год заключается около 500 новых концессий.
— Но с проектами на основе ГЧП ситуация оказалась еще сложнее, — говорят в группе компаний «Альт-Инвест». — Первый региональный закон о ГЧП появился в Санкт-Петербурге в 2006 году. По нему были реализованы некоторые знаковые проекты, например Западный скоростной диаметр. Лишь в 2015 году появляется федеральный закон № 224, доработка которого продолжается до сих пор. В частности, постоянно расширяется перечень отраслей и типов проектов, которые могут быть реализованы на основании закона.
По словам экспертов, в РФ все больше проектов реализуется на основе ГЧП с возможностью передачи инфраструктурного объекта в собственность частной стороне.
— Правда, отдельно стоит отметить квази-ГЧП соглашения, которые имеют ряд признаков ГЧП, заключаются при участии государства, часто в целях создания объектов инфраструктуры, но не содержат главного — значимых вложений государства в проект, — объясняют в группе компаний «Альт-Инвест». — К квази-ГЧП можно отнести специальные инвестиционные контракты (СПИК), соглашения о защите и поощрении капитальных вложений (СЗПК), наконец, просто договоры аренды государственного имущества с инвестиционными обязательствами.
По мнению специалистов, сейчас очевидно, что российский рынок ГЧП-проектов далек от насыщения. 2020 год по причинам, связанным как с коронавирусом, так и со значительными изменениями в области регулирования инвестиций в России (новые соглашения о защите и поощрении капитальных вложений и другие инициативы), показал двукратное по сравнению с 2019 годом падение инвестиций в основной капитал, и рынок ГЧП не стал исключением. Но в рамках восстановления экономики количество проектов и областей применения ГЧП-проектов будет только увеличиваться, прогнозируют в ГК «Альт-Инвест».
Что тормозит привлечение инвестиций
Сейчас наибольшую сложность представляют крупные капиталоемкие проекты строительства новой инфраструктуры, объясняет заведующий базовой кафедрой «Государственно-частное партнерство» Финуниверситета при Правительстве РФ, экс-председатель «Внешэкономбанка» Владимир Дмитриев. Изменяются подходы государства к со-финансированию капитальных грантов таких проектов и порядку расчётов на этапе эксплуатации.
— В некоторых отраслях (например, аэропорты) объём платёжеспособного спроса все ещё восстанавливается, — замечает Владимир Дмитриев. — Поэтому возрастают требования финансирующих организаций к обеспечению способности бизнеса расплачиваться за кредиты на этапе эксплуатации. Наконец, финансовый сектор тоже радикально перестраивается, требования к регулированию банков ужесточаются в связи с внедрением стандартов Базель-3, альтернативные финансовые рынки применительно к инфраструктуре пока не сформированы, институты развития только запустили реструктуризацию.
По мнению эксперта, «пока практика массовых концессий и ГЧП в коммунальной инфраструктуре не может быть названа успешной».
Партнер компании You & Partners Евгения Зусман считает, что сейчас наиболее сложными можно считать проекты ГЧП в сфере ИТ. Этот рынок только формируется, несмотря на то, что с момента принятия поправок в законодательство, позволяющих делать такие проекты, прошло уже три года. В данный момент реализации таких соглашений мешают отдельные несовершенства законодательства: например, запрет на их заключение на муниципальном уровне, отсутствие широкой наработанной практики, отсутствие методических рекомендаций, которыми бы могли пользоваться публичные партнеры и инвесторы, подчеркивает Евгения Зусман.
По словам Лусине Арутюнян, самая актуальная проблема, о которой сейчас активно говорят на рынке — это нестабильная судебная практика в отношении платы концедента (обладателя права собственности на объект). Основной вопрос состоит в том, допускается ли полное возмещение затрат частной стороны, которое подразумевает финансирование части затрат на инвестиционной стадии и полное возмещение невыплаченных ранее инвестиционных и эксплуатационных затрат на эксплуатационной стадии.
— Это актуально для проектов, которые не окупаются без публичного финансирования — например, бесплатных автомобильных дорог, — говорит Лусине Арутюнян. — Существует мнение, что такие проекты фактически являются скрытой госзакупкой. Такой подход некорректен, с учетом наличия федерального нормативного регулирования по концессиям, соглашениям о ГЧП, допускающим такое возмещение.
Руководитель практики по оказанию юридических услуг в сфере ГЧП и инфраструктурных проектов PwC Legal Владимир Соколов видит целый комплекс причин, мешающих сегодня реализации ГЧП-проектов. Это несовершенство отдельных аспектов законодательства, ограничения в привлечении финансирования, недостаточная квалификация представителей госорганов, особенно на низовом уровне, иногда непоследовательная позиция регуляторов (например, ФАС России в отношении допустимых условий реализации ГЧП-проектов).
Как привить вкус к ГЧП-проектам
Управляющий партнер компании «Финансовый и организационный консалтинг» Моисей Фурщик полагает, что для стимулирования интереса бизнеса к ГЧП-проектам в настоящее время необходимо организовать федеральный конкурсный отбор, победители которого получат федеральные средства на софинансирование инвестиционной части проекта — капитальный грант (например, 30% от общей суммы инвестиций).
— Допускать надо только проекты, которые без этого не окупаются, — уверен Моисей Фурщик. — Причем средние по размеру (мелкие проекты не стоят усилий на федеральном уровне, а крупные и так сами решают проблемы софинансирования, да и слишком дорого их поддерживать). Чтобы проще было сравнивать проекты, можно сделать несколько номинаций (по разным отраслям). Важно, чтобы итоги подводились прозрачным образом — с понятным набором критериев оценки. И обязательно надо сделать такой конкурс регулярным, чтобы участники могли заранее готовиться.
В результате, считает эксперт, увеличится число важных для общества, но плохо окупаемых без федеральной поддержки проектов ГЧП. Повысится качество их подготовки, что всегда происходит при наличии широких и регулярных конкурсов (можно посмотреть пример конкурса Минстроя по малым городам, за счёт которого значительно улучшился уровень проектов благоустройства по всей России). Банки будут охотно кредитовать такие проекты. Расширится число инвесторов и операторов, работающих на рынке ГЧП (сейчас круг слишком узок, а конкурс привлечёт внимание и придаст уверенности новым участникам). Один раз победив на федеральном конкурсе, инвестор дальше может уже самостоятельно запускать новые проекты, если «войдёт во вкус».
