«Рост ВВП вряд ли будет 3%, хотя близко к этому»
В России может появиться новый критерий определения бедности, а с самой проблемой можно справиться в течение трех-четырех лет при правильном подходе, заявил в интервью «Известиям» глава Счетной палаты Алексей Кудрин. Также он рассказал, какой новый подход к планированию и реализации госпрограмм готовит правительство, в том числе в отношении ответственности чиновников при недостижении целей. Кроме того, Алексей Кудрин оценил, сколько бюджет может ежегодно экономить при эффективном управлении, и высказал мнение о том, можно ли повышать налоги в стране.
Социальные реформы без революций
— Правительство сейчас заканчивает работу над двумя программными документами — Единым планом развития и Стратегией-2030. В свое время возглавляемый вами ЦСР уже разработал Стратегию-2024, которая так и не была толком даже опубликована. Есть ли там актуальные разработки, которые вы могли бы сейчас предложить правительству?
— Сразу скажу, что мы не участвовали в редакции этой Стратегии, нас приглашали на обсуждение некоторых уже конечных параметров, в том числе о мерах по борьбе с бедностью. В этом смысле мы поучаствовали, но разработчиками не были, что к лучшему, поскольку Счетная палата должна сохранять независимость. Нужно оставаться непредвзятыми, чтобы потом проводить аудит.
Пока рано говорить о наших разработках по борьбе с бедностью, поскольку я не знаю, какой будет окончательный вариант. К 1 июля правительство должно представить комплексный план по решению этой проблемы. Могу сказать, что участвую в этой дискуссии.
— Расскажите хотя бы об общем подходе, который содержится в ваших предложениях.
— Я уже говорил, что есть меры, которые позволяют снизить бедность в два раза раньше, чем к 2030 году. Нужно внедрять больше адресности, в том числе учитывая имущественный ценз. Если у человека есть два дома, две машины, то понятно, что он уже не может претендовать на выплаты. Если исключить таких получателей, то останутся люди, которым государство может быстро помочь поднять уровень жизни.
— Вы сказали, что имущественный ценз нужно ввести для всех пособий, чтобы они были адресными. Но правила, которые приняло правительство для выплат на детей от трех до семи лет, многим экспертам показались излишне мягкими. Они предусматривают, что пособия могут получить люди, у которых есть две квартиры, если они проходят по нормам, дачи, участки земли и т.д. Людей с таким богатством бедными назвать трудно. Не считаете ли вы, что нужно пересмотреть их в сторону ужесточения?
— Я согласен, что с чем-то нужно быть и пожестче. Но социальные реформы нужно проводить без революций, в том числе с учетом сохранения определенной стабильности. Все-таки для начала нужно приучить людей к адресности, что оправдывает более мягкий подход.
— Также с этого года в стране действует новый подход к определению прожиточного минимума, который рассчитывается не по потребительской корзине, а медианному доходу. Счетная палата сначала раскритиковала эту методику, а потом скорректировала свое мнение. Почему?
— Первоначально мы получили информацию о новой методике без достаточных расчетов. И мы действительно ответили, что в таком виде не готовы согласиться. Поэтому Минтруд подготовил расчеты по различным сценариям, к нам приезжал замминистра с пояснениями каждой цифры. Мы тоже сделали свои расчеты. И убедились, что, скорее всего, даже при снижении темпов экономического роста или даже при отрицательном показателе ВВП в какие-то годы прожиточный минимум практически не снижается. И сам показатель медианного дохода ведет себя стабильно и, как правило, растет.
Здесь есть другая проблема, на мой взгляд: потянет ли федеральный бюджет и бюджеты субъектов всё время растущий уровень прожиточного минимума? До сих пор ряд регионов не пересматривали этот показатель годами, по шесть-семь лет, а цены растут.
Мы считаем, что новая методика имеет право на жизнь и ее можно использовать. Мы продолжаем над этим работать. Потому что, скорее всего, на основе этого подхода будет разработан другой критерий бедности. Он не будет совпадать с прожиточным минимумом в том виде, как сейчас.
— Сейчас прожиточный минимум в стране меньше 13 тыс. рублей. Меньше, как мне кажется, не имеет смысла.
— Посмотрим, какой вариант внесет правительство.
«На этом нужно остановиться»
— Сейчас обсуждается еще одна мера господдержки, появившаяся в пандемию, — льготная ипотека, которая оказывает существенное давление на бюджет. Как считаете, надо ли продлять эту меру?
— Я считаю, что как антикризисную меру ее можно еще сохранить на какое-то время, оставив для отдельных категорий граждан, да и в целях поддержки экономики. Понятно, что на жилье выросли цены, спрос начал опережать предложение, которое необходимо сбалансировать, например, за счет выдачи большего количества разрешений на строительство. Но впоследствии как большое направление господдержки льготную ипотеку надо, конечно, сократить до отдельных категорий.
— С этого года введен налог на крупные вклады, увеличен НДФЛ для высоких зарплат. Считаете ли вы, что правительство и дальше будет повышать налоги или сокращать расходы?
— Расходы действительно повысили в пандемию. Было изменено бюджетное правило, что позволяет увеличить заимствования. В этом году — на 1,4 трлн рублей. Теперь про налоги, которые в России в среднем ниже, чем в Европе, если считать без доходов от нефти, то есть на недобывающие отрасли. Правительство после повышения НДС и ряда других налогов в 2018 году заявило, что на этом останавливается, объявив мораторий на повышение налогов на шесть лет. Это очень важно для инвесторов, которые, просчитывая свои проекты, должны понимать, что на ближайшем горизонте не будет изменений, чреватых дополнительными издержками. Изменение, даже самое мелкое, всех нервирует.
С этого года проведены изменения по НДПИ, подоходному налогу, они минимальные. Я бы даже сказал, что самые минимальные из тех, которые могли бы быть, рассматривались куда более существенные изменения. На этом, на мой взгляд, нужно остановиться.
— Доходы зависят напрямую от экономического роста. Каков ваш прогноз: удастся ли достичь скорректированного ориентира в менее 3% или даже эта планка недостижима в этом году после минусового значения в 2020-м?
— В целом в плюс по ВВП мы точно выйдем. Просто не в такой большой, как хотелось бы. Уже по данным I квартала видно, что вряд ли будет 3%, хотя близко к этому. Все зависит от дальнейшего развития пандемии.
Вне политики
— В конце мая исполняется три года, как вы руководите Счетной палатой. Это половина срока. Что уже успели за это время, что еще считаете необходимым сделать?
— Когда я приходил в Счетную палату, я, с одной стороны, понимал, что эта бюджетная система, бюджетная сфера мне достаточно известна. Хотя работа аудитором все-таки имеет большие особенности, и мне тоже пришлось их осваивать. Но ключевые шаги, которые нужно было сделать, были мне изначально понятны. Вся бюджетная система требует повышения эффективности. Поэтому, когда я пришел, одной из главных моих целей был анализ не только чисто финансовых потоков и расходов, а достигнутых результатов и причин, по которым удается или не удается их достигнуть. Ключевым считаем для нас развитие так называемого стратегического аудита, который оценивает результаты и реализуемость, достижимость национальных целей, целей госпрограмм, нацпроектов. Доля в нашем портфеле аудиторском пока по-прежнему небольшая — около 25%, а будет, возможно, максимум 40%. Потому что большую часть всё равно мы будем осуществлять так называемый финансовый аудит, достоверность отчетности.
Миссия Счетной палаты, прописанная в ее стратегии, — содействие ответственному госуправлению, его развитию. Мы пытаемся выявить системные проблемы и рекомендовать правительству их исправлять.
— То есть можно говорить, что не только критикуете, но и предлагаете?
— Да, мы выпускаем рекомендации по результатам системного стратегического аудита, что считаю нашим новым подходом. С середины прошлого года они все публикуются на нашем сайте. И 55% рекомендаций за прошлый год учтено правительством или, можно сказать, выполнено им. Остаются важными мероприятия по анализу бюджета — в прошлом году было проведено 230 таких проверок, в ходе которых было выявлено нарушений на 355 млрд рублей. Это, конечно, не значит, что эти деньги похитили. Треть нарушений — ошибки в бухучете.
Также вернули в бюджет 16 млрд рублей в 2020-м, что в три раза больше, чем годом ранее. Еще одно направление работы Счетной палаты — цифровизация. Сейчас завершается подготовка собственной цифровой платформы Счетной палаты, которая позволит инспектору получать большее количество данных, автоматически их анализировать по заданным программам. А затем визуализировать результат и докладывать его в отчетах и депутатам, и общественности. Я считаю, что налогоплательщики должны видеть, как расходуются их деньги.
Еще хочу отметить, что мы получили на мировом тендере право проводить аудит международной организации ООН по развитию промышленности — ЮНИДО. Мы их бюджет теперь аудируем, по новым показателям. Только что приняли участие в тендере на аудит Организации по запрещению химического оружия. Было трудно, мы не победили, уступив Индии. Готовимся к другим тендерам, чтобы получить право проводить аудит МАГАТЭ, Интерпола, Международной антикоррупционной академиии других организаций.
— И этому даже не мешает нынешняя обстановка политическая и санкционное давление?
— Нет. Во всех законах, в том числе наших, записано, что счетные палаты вне политики.
— Это соблюдается в международной практике?
— Вы знаете, при выборе на тендер, видимо, есть политические предпочтения. Я не буду утверждать, но они, конечно, чувствуются. Но я думаю, что в каких-то тендерах нам будет сложно победить, а где-то мы сможем это сделать. Как в случае с ЮНИДО, например.
Программная реформа
— Вы сказали, что каждый налогоплательщик должен видеть, как расходуются деньги. Но у простого человека складывается ощущение, что сейчас существует нагромождение каналов бюджетного финансирования — госпрограммы, нацпроекты, институты развития и т.п. Не хотите предложить оптимизировать эти каналы, возможно, и до одного, чтобы повысить эффективность госуправления?
— Как бывший министр финансов, скажу, что, конечно, с деньгами нужно обращаться аккуратней. Аккуратней, чем даже мы сейчас это делаем. И дело даже не в том, что меня считали прижимистым, мол, я не даю деньги, стою насмерть на пути новых проектов. Это миф, кстати. За период, когда я был министром финансов, бюджетное финансирование всех структур, в том числе образования, здравоохранения, увеличилось в три раза, причем в реальном выражении без учета инфляции. Помните, президент в 1999 году поставил задачу удвоить ВВП за 10 лет?
— Конечно.
— Если бы не произошел кризис 2008–2009 годах, возможно, нам это удалось бы. Но даже с учетом катаклизма мы увеличили ВВП страны на 70%, поскольку средний темп роста экономики в нулевые составлял 5,3%, что выше среднемировых показателей. Этот период в жизни страны, в истории даже, можно считать одним из самых успешных с точки зрения развития и методов экономической политики. Да, мы проводили в тот момент много реформ. Много не удалось, конечно, что скрывать. Но дело в том, что в тот момент мы стали больше тратить, стало больше программ. И иногда мы стали проще относиться к деньгам: есть проблема — заливаем финансами. Говорю «мы», поскольку это были решения правительства в целом.
Но иногда проблема решается простым распределением полномочий, более качественным управлением, привлечением частных инвестиций, расширением налоговой базы: то есть сначала увеличить доходы бюджета, а потом запускать программы. Но доходы давались легко из-за положительной конъюнктуры нефтяных цен, поэтому и сложилось более легкое, чем стоило бы, отношение к деньгам.
Председатель Счетной палаты РФ Алексей Кудрин
И сейчас, пожалуй, мы находимся на пике такого подхода. Дальше всё так просто даваться не будет в силу изменения роли нефтяной экономики в мире, наших доходов от экспорта сырья. Да, в номинальном выражении они немного будут расти, но в процентах к ВВП — уже нет. В конце 2020-х, начале 2030-х спрос на нефть в мире начнет снижаться. Уже сейчас набирает темп тенденция по выходу компаний на углеродную нейтральность. К 2040-м годам многие страны снизят выбросы CO2 более чем в два раза.
Доля нефтяных доходов в процентах к ВВП и в бюджете будет всё время стабильно падать. Поэтому нам не удастся с прежней легкостью наращивать деньги и придется к ним относиться более осторожно.
В связи с этим, конечно, нам нужно будет и тщательней относиться к методам финансирования разных программ. Например, мы очень много даем компаниям на разные программы, в капитал. И это в очень больших масштабах. Акционерные общества, в том числе государственные, должны сами зарабатывать при минимальной бюджетной поддержке. При этом какие-то направления, которые связаны с образованием, с здравоохранением, будут требовать больше ресурсов.
Разные задачи требуют разных подходов и методов. Но показатели результативности в отчетах правительства должны быть очень четкими. И мы надеемся, что в том числе и благодаря нашему содействию население будет лучше понимать, куда тратятся деньги. Например, мы разработали свою методику оценки госпрограмм, которая выявила в 2019 году девять неэффективных программ, а за прошлый — уже 11. По методике правительства картина была лучше.
Но мы сумели доказать, что методику оценки госпрограмм придется изменить. Правительство сейчас ее меняет. Больше того, в течение месяца оно объявит о новом подходе к планированию и реализации госпрограмм, в том числе по подведению итогов.
Спросят за результат
— В чем будут состоять изменения в плане подведения итогов?
— Если мы не выполним поручение президента, например, по строительству дома или дороги, выплатам детям, то надо будет отвечать за нерезультативность, за это могут уволить. С госпрограммами, которые рассчитаны на долгий срок, — три, пять, шесть лет — и устанавливают цели повышения качества жизни и здравоохранения, снижения смертности, вредных выбросов, совсем иначе. Не выполнили — пожурят максимум.
Всегда с этим боролся, еще когда был министром финансов, всегда сдавал отчет, кто не выполнил программы. Но ничего не происходило. Заслушали — и положили под сукно. И сейчас часто такое происходит. Я начал настоящую битву за то, чтобы оценивалось качество программ и была оценка чиновников, которые не исполнили те или иные конечные показатели.
— Полагаете, это реально будет работать?
— У нас, слава Богу, правительство не только по поручениям президента сейчас работает. Оно реально себе поставило задачу добиваться выполнения тех целей, которые объявлены в нацпроектах и национальных целях. Правительство реально ведет мониторинг. И ответственность будет всё равно, чтобы все могли видеть, что сделано, а что нет.
— Какая же ответственность может последовать за неисполнение?
— Во-первых, если не исполнил по программу по большинству или значительной части мероприятий, то, в конце концов, это должно повлиять на продолжение твоей работы. Во-вторых, меньше получить средств на следующий этап программы, раз она неэффективна — деньги получены, а цель не достигнута. Кстати, в действующем Бюджетном кодексе и сейчас содержится норма, что при неэффективном исполнении госпрограммы правительство принимает меры воздействия, в том числе касающиеся уменьшения финансирования. Мы должны научиться спрашивать за результат.
— Научимся?
— Думаю, да. По крайней мере, первые шаги правительство в этом направлении сделало.
— Новый подход к формированию госпрограмм будет сравним с включением в них нацпроектов?
— Кстати, я критиковал такой подход, поскольку уверен, что нацпроект должен быть целостным, в котором всё подчинено только его цели. Но тем не менее они, вот, теперь включены внутрь госпрограмм, у которых есть и иные цели. Это немножко размывает, на мой взгляд, фокусы проектного подхода.
Тем не менее правительство сохраняет эту систему, немного оптимизируя некоторые подходы. Например, уменьшает количество показателей, ориентируясь на увеличение доли наиболее важных. Также из госпрограмм убирают часть финансирования, которое не связано с достижением этих целей.
Раньше, поскольку весь бюджет распределялся по программам, то какие-нибудь расходы, которые не знали, куда вставить, помещали в более-менее схожие по названию. Поэтому программы перегружены второстепенными шагами, которые не ведут к достижению ключевых показателей. Теперь, надеюсь, этого не будет. Программы станут более полноценными, мобилизованные только на достижение правильных целей. И мы сразу увидим, какие меры действительно эффективны, а какие подчинены иным задачам. Это, в том числе, была наша рекомендация или просьба к правительству.
— Но вопрос эффективности заключается не только в достижении цели, а и в том, какой ценой. Ваша предшественница Татьяна Алексеевна Голикова в интервью «Известиям» рассказала, что если бы средства бюджета расходовались эффективно, то можно было ежегодно экономить 1 трлн рублей. Вы согласны с этой оценкой?
— В целом она была права. В прошлом году расходная часть федерального бюджета составляла порядка 20 трлн рублей, если еще добавить субъекты — а это порядка 15 трлн — и повысить общую эффективность на 10%, то можно сэкономить почти 3 трлн. Но это, конечно, очень амбициозно.
Примем за основу, что только на федеральном бюджете пятипроцентное повышение эффективности принесет более триллиона рублей. Это вполне разумная и достижимая задача. Конечно, повышать эффективность равномерно везде не удается. Есть отрасли, где нам удастся добиться повышения на 20–30%. Но это не значит, что высвободятся деньги, просто будет больше результат.
— Всем задаю этот вопрос: планируете ли привиться от коронавируса?
— Нет, я переболел, приобрел мощные антитела, они уже почти полгода сохраняются.
