Российские регионы хотят укрупнить

Сегодня в Суздале представители Министерства экономического развития и эксперты обсудят проект Стратегии пространственного развития РФ до 2030 года, подготовленный МЭР. Документ предусматривает приоритетное развитие геостратегически важных территорий — Дальнего Востока, Арктической зоны Российской Федерации, Северного Кавказа, Калининградской области, Республики Крым и города Севастополь. Другой важный пункт проекта Стратегии — создание макрорегионов.

Проект Стратегии пространственного развития РФ (есть в распоряжении «Известий») был разработан в соответствии с 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Причин появления этого документа несколько — авторы называют внешние и внутренние вызовы пространственному развитию страны. Среди внешних — завершение очередного цикла развития мировой экономики и переход к новому технологическому укладу, изменение географической конфигурации мировых центров, глобальные изменения территориальной структуры расселения, существенное увеличение численности населения, дефицит сельскохозяйственных земель и источников чистой питьевой воды.

А среди внутренних — ожидаемое отсутствие стабильного роста численности населения, неуклонное его старение и сокращение доли его экономически активной части. Помимо этого, среди проблем — концентрация населения и экономической активности в крупнейших агломерациях страны, устойчивые межрегиональные различия в социально-экономическом развитии России и низкая инфраструктурная обустроенность территории.

Все эти тенденции, по мнению авторов документа, будут усиливаться, а диспропорции развития регионов увеличатся, если не заняться пространственным развитием всей страны на научной основе.

— Конечно же, такой документ нам нужен, — сказал «Известиям» генеральный директор Института территориального планирования «Урбаника» Антон Финогенов. — Самое большое государство в мире на протяжении короткого периода времени — 100 лет — пережило три коренные формации подходов пространственного планирования. Была столыпинская установка до революции. Затем, начиная с 1930-х годов, мы строили одну систему. С 1980 года мы от жесткого планового режима перешли к формации «естественного развития без внятного государственного участия» — используется только инструмент бюджетного выравнивания. Что неизбежно приводит к значительным пространственным, а значит, социально-экономическим дисбалансам регионального развития страны. Существующая пространственная система неэффективна для бюджета, для здоровья, для оборонной безопасности, для реализации задач по добыче полезных ископаемых. И нужен некий баланс между проектным подходом и учетом естественных тенденций.

Пессимистический прогноз

То, что федеральные округа и в демографическом, и в экономическом плане развиваются крайне неравномерно, ни для кого не секрет. Самая благополучная ситуация в Центральном федеральном округе. Численность населения в нем с 1990 года к 2014 году выросла с 25,7% (от общего числа населения в стране) до 26,6%. Валовый региональный продукт с 24,6% в 1990 году вырос до 35,3% в 2014 году. А стоимость основных фондов отраслей экономики изменилась за эти годы с 22,4% до 32,1%

Весьма неблагоприятная ситуация в Дальневосточном федеральном округе. Численность населения там снизилась с 5,4% до 4,2%, валовый региональный продукт — с 6,1% до 5,5%, а стоимость основных фондов отраслей экономики — с 7,3% до 6,3%.

Кроме того, в России стабильно сокращается общее количество населенных пунктов. Например, с 1990 года число поселков городского типа уменьшилось более чем на 1 тыс., то есть почти вдвое. Количество сел уменьшается примерно на 20 тыс. в год последние 10 лет, а в трети российских сел насчитывается менее десяти жителей.

Авторы документа отмечают, что «общим направлением изменения пространственной структуры экономики России за период 1990–2015 годах по большинству показателей экономической деятельности (кроме добычи полезных ископаемых) явилось увеличение доли западных регионов за счет снижения доли восточных».

Три сценария

Готовых и четких рецептов в Стратегии пока нет. Но авторы документа говорят о необходимости «развития городских агломераций и их систем как центров ускоренного экономического роста», «совершенствовании системы расселения», «развития сети территориально-производственных кластеров, ориентированных на высокотехнологичные производства».

А в числе основных задач Стратегии пространственного развития называется создание макрорегионов: «формирование крупных пространственных структур — глобально конкурентоспособных макрорегионов, осуществляющих долгосрочные мегапроекты межрегионального сотрудничества, обеспечивающие синергетический эффект от взаимодополняющей реализации перспективной экономической специализации регионов, и способствующих встраиванию России в систему мировых хозяйственных связей».

В рамках Стратегии пространственного развития предлагаются три сценария пространственного роста.

Первый сценарий — консервативный — предполагает в долгосрочной перспективе пролонгацию характерных для предшествующего периода тенденций пространственного развития. То есть дальнейшее неуправляемое сжатие освоенного пространства, концентрацию населения в центре страны и в наиболее благополучных регионах и городах, рост поляризации между растущими и депрессивными регионами, сохранение современных составов лидеров и аутсайдеров и консервацию пропорций в распределении экономической активности между западной и восточной частями страны.

Второй — сценарий конкурентного роста — основывается на модели поляризованного развития, предполагает высокий уровень открытости российской экономики, когда на пространственное распределение экономической активности и специализацию регионов существенное влияние оказывают глобальные тренды. Новая каркасная структура пространственной организации страны сформируется на основе регионов-лидеров, а также крупных агломераций, связанных развитой системой транспортных коммуникаций.

Третий сценарий диверсифицированного пространственного роста исходит из предположений, что каждый регион уникален с точки зрения не только его экономики, но и человеческого потенциала, экологии, культуры. Сценарий предполагает, что пространственное развитие определяется ростом, основанным на внутренних источниках для каждого региона, а также на эффективном использовании потенциала их межрегиональных взаимодействий.

Экспертная оценка

Экономист, директор региональной программы Независимого института социальной политики Наталья Зубаревич считает, что документ пока промежуточный и обсуждать его преждевременно.

— К концепции Статегии две большие претензии. Ее три сценария пока не просчитаны, не проработаны и не прикреплены к остальной части стратегии. Но это нормально для полуфабриката, это будет дальше обсуждаться. Вторая претензия — у нее очень слабый расселенческий раздел: что происходит в расселении, что происходит с городами. Пока это очень напоминает учебник для вузов, — говорит Наталья Зубаревич.

— Макрорегионы тащат из концепции в концепцию. Для чего это нужно? Эта идея появилась в середине нулевых. Но у нас есть федеральные округа. А поднятые на флаг агломерации? Что это? Почему их 22? Ну, так захотели. Я хочу подчеркнуть, что бумаги на жизнь не влияют. Денег нет — раз. Инструменты, которые используются, большого эффекта не дают — два. В рамках вертикали — а это главное в нашей политической системе — добиться того, чтобы регионы сами хотели что-то делать, не так-то просто. Проще ходить в Минфин и деньги просить, — отмечает экономист. — Поэтому я смотрю на появление такой Стратегии абсолютно спокойно. Хотя не понимаю, почему так возбудилось экспертное сообщество. Просто еще одна бумага, на моей памяти уже третья или четвертая. Жизнь сама по себе, бумаги сами по себе.

Гендиректор «Урбаники» Антон Финогенов тоже не считает целесообразным укрупнение регионов.

— Макрорегионы — это тема, которая требует серьезного обсуждения. Я пока отношусь к ней скептически. У нас есть федеральные округа и есть определенные вопросы по эффективности их функционирования. Потому что они имеют, например, административный функционал, но бюджетного функционала они не имеют. Поэтому говорить, что федеральные округа максимально широко используются, не приходится. Исходя из этого возникает вопрос. А зачем, не используя максимально широко управленческий потенциал федеральных округов в планировании развития, создавать еще какой-то дополнительный уровень, помимо федеральных округов? Этот вопрос явно межведомственный, его нужно обсуждать не только внутри Министерства экономики. Он фундаментальный, и мы только в начале пути по его обсуждению, — говорит Финогенов.