В Госдуме наметилась тенденция к совместной работе
В новом созыве Государственной думы снизились темпы законотворческого процесса, однако повысилось качество вносимых инициатив, следует из «Рейтинга законотворцев», который представили фонд ИСЭПИ и Центр содействия законотворчеству (ЦСЗ). Авторы рейтинга отмечают, что в «установочную» сессию нового созыва в числе принятых законопроектов возросла доля правительственных инициатив, при этом количество депутатских законопроектов заметно снизилось. В весеннюю сессию в приоритете работы Госдумы — инициативы, направленные на реализацию послания президента.
Количество и качество
Согласно исследованию (оно проводится два раза в год в течение последних трех лет), с 19 сентября по 21 декабря 2016 года в нижнюю палату парламента было внесено 330 законопроектов, из которых 133 депутаты Госдумы направили самостоятельно, совместно с сенаторами или региональными заксобраниями (40%). Для сравнения, в прошлом созыве доля депутатских инициатив составила около половины или чуть больше: так, осенью 2015 года парламентарии подготовили 350 законопроектов из 714 внесенных (49%), в предвыборную сессию весной 2016 года — 471 законопроект из 880 (53,5%).
При этом в первую сессию нового созыва в 2,5 раза снизилась доля тех депутатских инициатив, которые потом возвращались авторам или отзывались ими из-за несоблюдения регламентных требований: с 19,1% осенью 2015 года до 7,5% осенью 2016 года, часть из них была внесена депутатами прошлого созыва.
В первой сессии нового созыва Госдумы уменьшилось и общее количество законопроектов, принятых хотя бы в одном из чтений. Если в первом полугодии 2016 года депутаты одобрили 294 законопроекта, то теперь этот показатель снизился до 189.
Авторы рейтинга отмечают, что в «установочную» сессию нового созыва в числе принятых законопроектов хотя бы в одном из чтений возросла доля правительственных инициатив (с 41 до 71%), при этом доля депутатских законопроектов снизилась с рекордных 46% в предвыборную сессию до 17%.
Новые приоритеты
В эту осеннюю сессию, отмечается в исследовании, депутатская активность была в меньшей степени направлена на предвыборный популизм партий и кандидатов-одномандатников. Так, осенью 2016 года ключевой темой законодательной работы были вопросы качества власти, законотворчества и парламентского контроля — 10,5% от числа всех инициатив сессии. Годом ранее этим проблемам было посвящено около 3% депутатских предложений.
Следующей по значимости темой для депутатов оказались вопросы развития избирательной и партийной систем, общественного контроля — 9,8%. Среди других «политических» тем —вопросы защиты прав обвиняемых и гарантии прав на судебную защиту. В социально-экономическом блоке наибольшее внимание депутаты уделили вопросам социальной поддержки граждан (5,3% собственного законотворчества) и проблемам социальных НКО (еще 2,3%), семейной и демографической политике (4,5%), здоровому образу жизни, включая борьбу с курением и алкоголизмом (4,5%).
По сравнению с осенью 2015 года заметно снизилась доля новых депутатских инициатив по вопросам ЖКХ и капремонта (с 7 до 3%), прав автомобилистов и грузоперевозчиков (2,3%), финансовых и потребительских прав граждан (3%), интересов «дольщиков» (3%).
Рейтинг активности депутатов
За два с половиной рабочих месяца с самостоятельными инициативами выступили 100 парламентариев (22% депутатского корпуса), что почти в три раза ниже показателей нескольких предыдущих сессий. Для примера, в последнюю сессию перед выборами свои инициативы внесли 259 депутатов (почти 58%). Осенью 2015 года активность проявили 240 парламентариев (53%), еще раньше этот показатель доходил до 65%. Авторы исследования подчеркивают, что депутатское законотворчество стало менее индивидуализированным и в большей степени — групповым.
Лидером по числу самостоятельных инициатив стала «Справедливая Россия», «Единая Россия», в свою очередь, задавала в нижней палате курс на совместное законотворчество.
На втором месте — ЛДПР. Как отмечают авторы исследования, к концу года фракция практически догнала «эсеров», хотя в отличие от них либерал-демократы разрабатывали свои инициативы поэтапно, в то время как справороссы внесли свои инициативы сразу в начале сессии.
Наибольшее снижение законотворческой активности — у КПРФ. Руководство фракции пока не реализовало свою предвыборную программу в виде новых законопроектов.
Ускоренное принятие
Госдуме нового созыва пока не удалось преодолеть практику ускоренного принятия законопроектов сразу во втором и третьем чтениях за один пленарный день. По данным исследования, доля таких случаев от общего числа принятых законов составила 50,9%, что лишь ненамного ниже показателя последней сессии Госдумы прошлого созыва, когда депутаты торопились выполнить законодательный план до начала предвыборных партийных съездов (56,9%).
Мнение экспертов
Глава ИСЭПИ Дмитрий Бадовский отмечает, что в ходе осенней сессии приоритет в рассмотрении был отдан президентским инициативам.
— При этом ситуативно количественно доминировали правительственные законопроекты, однако это объясняется объективной концентрацией вокруг бюджетной повестки: поправки в бюджет-2016, бюджетный пакет 2017–2019, поправки в Налоговый кодекс, — говорит Бадовский. — Президентская стратегическая повестка станет ключевой в ходе весенней сессии, депутатам предстоит принять комплекс законопроектов по реализации послания президента в приоритетном порядке, о чем уже заявило руководство Госдумы.
По мнению президента коммуникационного холдинга «Минченко Консалтинг» Евгения Минченко, нацеленность «Единой России» на совместные законопроекты — следствие позиционирования себя как «системной партии», которая выступает фундаментом больших коалиций, куда могут вступать и другие субъекты законодательной инициативы.
— Что касается «эсеров», то, демонстрируя повышенную активность, они пытаются компенсировать низкий результат, который они получили на выборах. А коммунисты, несмотря на благоприятную конъюнктуру, не смогли ее реализовать, и им нужно думать о каком-то идеологическом перепозиционировании. Поэтому КПРФ взяла вполне, на мой взгляд, логичную паузу, — говорит он.
Один из авторов рейтинга — директор по исследованиям ИСЭПИ Александр Пожалов полагает, что тенденция к сокращению количества разрозненных депутатских инициатив продолжится.
— Руководство Госдумы и фракций переориентирует депутатов на общефракционное или совместное с другими органами власти законотворчество, которое отражает позицию фракции в целом, а не относится к области личного пиара, — говорит Пожалов, добавляя, что более показательной в этом отношении станет весенняя сессия.
— Полноценно заработают недавно созданные в Госдуме новые механизмы законотворческой экспертизы и подготовки депутатских законопроектов, реорганизованные экспертные советы при фракциях. К тому же весенняя сессия будет длиннее, новый правительственный пакет по бюджету поступит только к осени, поэтому у Госдумы будет возможность рассматривать большее число собственных инициатив, — уверен политолог. — Также можно рассчитывать на то, что после того, как Госдума станет в 2017 году площадкой работы Совета законодателей РФ, будет постепенно увеличиваться количество принятых законопроектов из регионов.
Доцент Института общественных наук РАНХиГС Екатерина Шульман считает, что по результатам первой сессии о тенденциях говорить пока рано, поскольку она «нетипичная».
— Во-первых, она очень короткая, меньше трех месяцев, и традиционно, как любая осенняя сессия, практически полностью занята бюджетом. Во-вторых, пришли новые депутаты, среди которых много впервые избравшихся — особенно среди одномандатников, которым надо было войти в процесс, — пояснила она.
За первую сессию, отметила политолог, было внесено достаточно много законопроектов, хотя меньше, чем в «полновесные» осенние сессии предыдущих лет.
— Нужно не меньше вносить (законопроектов. — «Известия»), а тщательнее их рассматривать, так как ускоренное рассмотрение не дает шансов на полноценное публичное обсуждение, и необходимость править срочно принятое создает те самые законодательные завалы — нескончаемый поток поправок к недавно одобренному, — говорит Шульман.
