В пользу бедных

Комитет гражданских инициатив (КГИ), возглавляемый зампредседателя Экономического совета при президенте Алексеем Кудриным, предлагает ввести новые критерии нуждаемости для людей, претендующих на социальную поддержку. В частности, предлагается не предоставлять соцпособия гражданам, у которых в собственности есть второе жилье, новый автомобиль, а у живущих на селе — своя сельхозтехника или скот. Соответствующие рекомендации содержатся в докладе КГИ «Повышение эффективности и результативности социальной защиты за счет развития программ адресной поддержки нуждающихся» (есть в распоряжении «Известий»). Эксперты говорят, что политически это решение может оказаться болезненным, однако оно необходимо для борьбы с бедностью.

Неформальная занятость населения не позволяет опираться только на сведения о доходах граждан для того, чтобы понять, кто действительно нуждается в дополнительных мерах социальной поддержки. Об этом говорится в докладе КГИ «Повышение эффективности и результативности социальной защиты за счет развития программ адресной поддержки нуждающихся». По расчетам Независимого института социальной политики в среднем реальные доходы бедных семей на душу населения в 1,83 раза выше заявленных. Сильнее всего занижают свой доход семьи с 1–2 детьми — почти в два раза.

Для преодоления иждивенческих настроений из числа получателей соцподдержки предлагается исключать семьи, в которых у кого-то из членов семьи есть второе жилье или автомобиль не старше двух лет (или две машины любого года выпуска). В сельской местности к этому списку рекомендуется добавить тех, у кого в собственности имеется сельхозтехника или крупный рогатый скот в количестве от двух голов. Это касается и тех, кто держит трех и более свиней, более 10 овец и более 20 кроликов.

Однако самое серьезное предложение экспертов касается выплат базовой части пенсии. Ее планируется начислять, также исходя из критериев нуждаемости гражданина. По мнению авторов доклада, это может высвободить, по приблизительным оценкам, до 0,9% ВВП.

Доклад подготовлен для КГИ коллективом авторов  автономной некоммерческой организации «Независимый институт социальной политики» под редакцией директора по социальным исследованиям Высшей школы экономики Лилии Овчаровой. Авторы проанализировали нестраховые формы социальной поддержки граждан — денежные и «в натуральной форме». По оценкам экспертов, расходы на такие формы поддержки составляют 2,6% от ВВП. Это на две трети выше уровня десятилетней давности и фактически сопоставимо с национальными расходами на здравоохранение — 3,5% ВВП.

По состоянию на 2014 год, который авторы взяли в качестве отправной точки исследования, на федеральном уровне расходы на соцподдержку составляли до 1,29 трлн рублей. Это 8,7% от расходов бюджета. При этом больше половины выплат приходилось на предоставление материнского капитала, ежемесячную денежную выплату инвалидам и оплату услуг ЖКХ. Всего соцподдержку из федеральной казны получило до 22 млн человек, однако не все — в денежной форме.

В настоящее время, по оценкам экспертов КГИ, до 15% расходов бюджета на меры соцподдержки поступают гражданам в виде так называемых натуральных льгот. Прежде всего речь идет об использовании 50-процентной скидки на услуги ЖКХ и наборе соцуслуг вместо ежемесячной денежной выплаты — бесплатный проезд, путевки и медуслуги (льготы, монетизированные в 2005 году. — «Известия»). Получить выплаты в натуральной форме предпочитает каждый третий из тех, кому они положены. Однако не все ими пользуются. Так, ежегодно только 10% из имеющих право на путевки в санатории этой возможностью воспользовались.

Исправить ситуацию, по мнению экспертов, поможет более активное применение критерия нуждаемости, согласно которому и должна вестись оценка тех групп населения, которым соцподдержка действительно необходима. Базовый подход для этого уже заложен в законе «Об основах социального обслуживания», вступившем в силу с января 2015 года. Пока на федеральном уровне по критерию нуждаемости предоставляется только 3% от оказываемой помощи — в основном речь идет о социальной доплате к пенсии. На региональном уровне этот показатель существенно выше — до 25% мер соцподдержки «точечно» оказывается нуждающимся.

— На федеральном уровне 54,6% помощи теоретически может предоставляться на основе критерия нуждаемости, это зависит от приоритетов политики, — пояснила «Известиям» редактор доклада Лилия Овчарова. — Но реальное законодательство таково, что огромное количество мер не предполагает никакого контроля нуждаемости, и изменить что-то там будет очень сложно.

По словам Овчаровой, практически невозможно предоставлять на основе критерия нуждаемости помощь за заслуги перед государством, за работу в тяжелых условиях, ветеранам ВОВ, труженикам тыла и жертвам политических репрессий.

Впрочем, как заявила Лилия Овчарова «Известиям», авторы доклада не ставили задачу найти резервы для экономии бюджетных средств.

— Вопрос экономии не ставился, и я его считаю несправедливым, потому что мы на социальную поддержку тратим не так много денег, — сказала она. — Проблема в том, что при этом мы не защищаем бедных. Сначала мы должны направить эти деньги на поддержку бедного населения и только потом ставить вопросы об экономии или перераспределять на другие цели.

По мнению Овчаровой, при переходе к адресной системе соцпомощи до 70% сэкономленных средств должны пойти на увеличение объема помощи тем, кто в ней действительно нуждается. И только 30% могут рассматриваться как предназначенные для других приоритетных задач.

Переход к адресной соцподдержке обсуждается не первый год, напоминает «Известиям» директор по исследованиям фонда «Институт социально-экономических и политических исследований» Александр Пожалов.

— Например, Минпромторг уже несколько лет прорабатывает идею «продовольственных сертификатов» для наиболее бедных семей, — говорит он. — Сама идея усиления принципа адресности для приоритетной поддержки наименее обеспеченных семей выглядит совершенно обоснованной.

Однако реализуя эту идею, власть может столкнуться с рядом серьезных политических вызовов, отмечает эксперт. 

— Благая цель адресности может быть воспринята массовым сознанием как синоним экономии и высвобождения бюджетных средств или сокращения социальных обязательств государства. Предлагаемая модель перехода на принцип нуждаемости будет крайне уязвима к эксцессам исполнителя, — говорит Пожалов. 

Он напоминает, что такой прецедент уже был в 2005 году с законопроектом о монетизации льгот, архитектором идеи которого был как раз Алексей Кудрин. Также, указывает Пожалов, в докладе не оговорено, насколько легко на практике будет вернуться в систему соцподдержки тем людям, которые на время из нее выпадут по причине несоответствия критерию нуждаемости.

Вице-президент Центра политических технологий Ростислав Туровский отмечает, что инициативы КГИ «по сути претендуют на статус правительственных, если Кудрин вернется во власть».

— Подход, с одой стороны, разумный: в условиях финансовых ограничений дифференцировать подходы к социальной поддержке выделением различных критериев нуждаемости было бы правильно, — сказал он «Известиям». — А вот с политической точки зрения инициатива весьма спорная, особенно в преддверии президентских выборов. Есть риск «зацепить» те категории, которые нуждаются в помощи, но по формальным признакам будет выходить, что они не нуждаются.

По словам Туровского, особенно велик риск задеть интересы пенсионеров.

— Ронять рейтинги власти с помощью очень уж непопулярных реформ сразу после выборов (президентские выборы в 2018 году. — «Известия») было бы несерьезно. Более или менее аккуратно основы для реформ будут создаваться нынешним правительством.