Воспитательные меры
С 1 января 2015 года вступят в силу новые правила предоставления субсидий субъектам Федерации. Премьер-министр страны Дмитрий Медведев выразил надежду, что «новый подход будет способствовать укреплению финансовой дисциплины». Да будет так?
Федеральные субсидии — один из инструментов действующего в России механизма целевой господдержки конкретных отраслей развития экономики и социальной сферы. За январь–июнь 2014 года субсидии составили 15,3% в структуре межбюджетных трансфертов после субвенций (25,3%) и дотаций (49%). От дотаций субсидии отличаются тем, что изначально не предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе. От субвенций — тем, что их могут направлять на помощь не только региональным властям, но и различным организациям.
Пока правительство держит курс на сокращение этой формы господдержки. Общий объем субсидий за январь–июнь 2014 года составил 110,5 млрд рублей, что на 21,1% меньше соответствующего периода 2013 года. Теперь если регионы не выполнят взятые на себя обязательства в течение финансового года либо нарушат график строительства и проектирования, они обязаны вернуть субсидии в бюджет. Соглашение о предоставлении субсидий можно будет заключить на срок до трех лет. «Если регион будет тратить деньги не по правилам или средства вовремя не дойдут до адресата, а в качестве такой даты избрана середина сентября следующего года, они просто вернутся в казну», — пообещал Дмитрий Медведев. А заместитель председателя правительства РФ Дмитрий Козак «нагнал страху» на региональных чиновников, добавив, что «основанием для неприменения этой меры ответственности являются только форс-мажорные обстоятельства, которые предусмотрены действующим законодательством, то есть война, ураган, наводнение, землетрясение».
Но так ли страшен черт?
Региональные власти и раньше были обязаны отчитываться о проделанной работе — не то чтобы субсидии исчезали в бездонной бочке... «Ничего кардинально нового в «новом постановлении» нет, так как выделение федеральных субсидий регионам и раньше планировалось на глубину финансового года», — считает Андрей Беличенко, председатель экспертной комиссии Института комплексного развития регионов и территорий (ИКРРиТ). Подобные условия возврата неиспользованной субсидии уже далеко не первый год присутствуют в ранее утвержденных порядках предоставления множества конкретных федеральных субсидий. Система контроля за соблюдением субъектами Федерации условий предоставления субсидий осуществляется Минфином и Федеральной службой финансово-бюджетного надзора. Объем освоения субсидии в нормативные сроки — один из многочисленных критериев этой сложной системы.
И все же принятое постановление содержит определенные новшества. Как разъясняет Марина Мисюкевич, управляющий партнер юридической компании «Консулъ», раньше «при наличии потребности в не использованном на 1 января текущего финансового года остатке субсидии указанный остаток мог быть использован субъектом Федерации в текущем финансовом году на те же цели в порядке, установленном бюджетным законодательством. Теперь же этот остаток субсидии подлежит возврату в федеральный бюджет».
Возможно, более жесткий механизм, связанный с возвратом субсидий, заставит схемы использования финансовых средств работать слаженно и более эффективно. «Даже если навести полный порядок не удастся, решение правительства — шаг в нужном направлении», — резюмирует Марина Мисюкевич.
Туманная угроза
Директор Центра макроэкономических исследований Финансового университета при правительстве РФ Евгений Балацкий считает новое постановление «скорее политическим решением, призванным послать сигнал региональным властям о начале ужесточения финансовой дисциплины и управленческой ответственности». В том, что ужесточение давно назрело, сомневаться не стоит, однако предлагаемый способ наказания региона выглядит, на взгляд экспертов, сомнительным.
«Речь идет о том, что в конечном счете наказанию подвергнется не только и не столько нарушитель проектных обязательств, сколько вся территория и все ее население», — резонно отмечает Евгений Балацкий. Но почему область должна остаться без необходимых ей объектов из-за нерадивости нескольких чиновников? А почему просто не повысить персональную ответственность. Например, если зафиксировано нарушение, то непосредственного нарушителя, его помощников и непосредственного начальника увольняют. Это было бы гораздо более действенной и справедливой мерой, убежден эксперт.
«Что касается реалистичности возврата денег: по-моему, это из области фантастики», — продолжает Евгений Балацкий. Это не примитивная операция, когда вам дали деньги на покупку телевизора, а вы его не купили и должны вернуть средства. На практике, как правило, деньги не лежат замороженные на счете и ждут, когда их потратят или вернут. Намеченный проект может быть запущен, но частично. И готов он будет частично. Если он готов на 70%, то он, строго говоря, не готов. Но и 70% денег уже нет. Как же тогда их вернуть в федеральный бюджет? А забрать их из регионального бюджета за счет других статей тоже незаконно. Нельзя отобрать и оставшиеся 30%, так как в этом случае недостроенный объект будет навеки заморожен. «Такие споры должны решаться в суде. Пока нет никакой нормативной базы под принятое решение, можно только гадать о механизме его реализации», — заключает экономист.
Хроническая болезнь
За январь–июнь 2014 года дефицит бюджета отмечен в 49 субъектах Федерации (за аналогичный период 2013 года — в 55 регионах). «Эффективность расходования госсубсидий в России на сегодняшний день довольно трудно оценить, — полагает Антон Фомин, аналитик «ИнстаФорекс». — Средства направляются как на поддержку экономического роста, так и на социальную составляющую. Цели этих субсидий совершенно разные, поэтому оценивать их нужно индивидуально».
По мнению эксперта, наиболее эффективно эти субсидии расходуют регионы Урала и Дальнего Востока. «Если оценивать объем валового регионального продукта (ВРП), то в целом эти округа показывают рост на 30–50% выше, чем в среднем по России. Наименее эффективно пока субсидии расходуются в Северо-Кавказском округе и некоторых областях Поволжья и Центрального федерального округа. «Эффективность имеет различные критерии, тем не менее я оцениваю эту эффективность как общий уровень жизни региона и динамику ВРП конкретного субъекта», — отмечает Антон Фомин.
«Быстрого рецепта по излечению регионов от хронической дотационности не существует», — убежден Евгений Балацкий. Проводимые исследования показывают, что без кардинального перераспределения налоговых доходов между центром и регионами эту проблему решить нельзя. Фактически речь идет о том, чтобы федералы уступили часть бюджетных доходов региональным бюджетам, а это вряд ли произойдет в обозримой перспективе. «В каком-то смысле нынешняя система устраивает федеральную власть, так как позволяет держать регионы на коротком поводке», — считает эксперт.
И система с введением новой нормы субсидирования становится еще более выпуклой и законченной: если что-то не так, то отберем даже то, что дали. Однако надо понимать, что отказаться от нынешней системы по разным причинам просто-напросто нельзя. Опыт показывает, что большая свобода регионов себя не оправдывает. Здесь уместна аналогия с государственными корпорациями — они были созданы отчасти из-за того, что частные компании себя показали не самым лучшим образом. «Разумеется, новая мера в этом смысле ничего не изменит, но будет нависать как дамоклов меч над головами региональных чиновников», — заключает Евгений Балацкий.
Назад в будущее?
По мнению экспертов, сегодня гораздо важнее еще раз обратить внимание на неэффективность действующей системы господдержки приоритетных проектов развития регионов и муниципалитетов. «Основные причины такого положения дел нужно искать не только в ошибках представителей действующих органов федеральной исполнительной власти», — подчеркивает Андрей Беличенко. Корни проблемы — в «безответственной» экономической политике 90-х, когда в ущерб национальным интересам уничтожалась вся (далеко не самая плохая, по оценкам международных экспертов) система государственного стратегического планирования.
«Несмотря на то что наши «западные партнеры» и сегодня продолжают активно пропагандировать идеи исключительно рыночного регулирования экономики, сами они уже более 50 лет этих принципов сознательно не придерживаются», — отмечает Андрей Беличенко. Системы госрегулирования экономических процессов в той или иной форме давно и успешно функционируют во всех развитых странах и являются неотъемлемой частью процесса стратегического планирования, а их значимость и влияние на темпы развития со временем только возрастают.
Руководство нашей страны уже оценило важность и сложность возникшей проблемы, но быстро возродить разрушенную и забытую систему не получится. Для этого помимо политической воли нужно как минимум подготовить достаточное количество новых квалифицированных кадров и правильно распределить их не только на федеральном, но в первую очередь на региональных и муниципальных уровнях. Сделать это в короткий срок невозможно.
Тем более что подавляющее большинство наших экономических вузов, как и 15 лет назад, продолжают готовить будущих молодых специалистов на базе классической экономической теории. Правительство, Минфин и Минэкономразвития который раз пытаются повлиять на ситуацию. К сожалению, действующая нормативная база, по оценкам экспертов, пока еще очень далека от совершенства, базируется на искаженных статистических данных и не учитывает множества специфических факторов и, как следствие, саботируется на местах. «Принимая во внимание тот факт, что позитивный опыт управления процессами экономического развития, накопленный предыдущими поколениями россиян, утрачен, решение этих задач приходится начинать с нуля. В том числе это касается и неизбежности ошибок и «набивания шишек», — уверен Андрей Беличенко.
Но попытки как-то «разрулить» ситуацию продолжают предприниматься. В частности, Минфин России разработал и приступил к реализации проекта по совершенствованию государственной финансовой системы. Часть этого проекта — целый блок по повышению эффективности системы межбюджетных отношений. Кроме того, летом этого года был принят федеральный закон «О стратегическом планировании в РФ».
В поисках «лекарства»
«Хроническая дотационность» регионов, несомненно, излечима, но это задача не одного дня. Институт комплексного развития территорий и регионов занимается поиском решений этой проблемы с 2010 года. Одним из результатов такой работы стало образование 26 сентября 2014 года «Платформы комплексного развития территорий» (ПКРТ).
«Платформа комплексного развития территорий» — это программа государственно-частного партнерства, способов мобилизации и интеграции возможностей заинтересованных сторон: государства, бизнеса, институтов развития, научного сообщества. Это практический инструмент, который поможет реализации проектов комплексного развития на межрегиональном, региональном и муниципальном уровнях. Стратегическая цель создания ПКРТ — повышение конкурентоспособности, инвестиционной привлекательности и финансовой стабильности регионов.
