Обозначили границу: почему у местных жителей возникают конфликты с заповедниками
Летом 2019 года Командорские острова, население которых составляет всего несколько сотен человек, оказались в эпицентре спора, который развернулся между жителями расположенного здесь села Никольское и администрацией самого большого морского заповедника России, «Командорского». Поводом стали планы по переводу заповедника в статус национального парка. Администрация территории обещала, что это даст новые возможные местным жителям, но люди настаивали на том, что такие меры приведут к его исчезновению. Вопрос пришлось решать в Москве: в сентябре стало известно, что решение о включении населенного пункта в состав нацпарка из-за опасений жителей отложили на несколько лет. Подробнее о том, в чем крылась причина противоречий в данном случае, о том, что вообще чаще всего приводит к возникновению подобных спорных ситуаций и почему экологи предлагают рассмотреть возможность создания особой категории нацпарков, рассчитанных на проживание коренных народов — в материале «Известий».
Смена статуса
Командорские острова — архипелаг в Тихом океане, расположенный к востоку от Камчатки. В его состав входят четыре острова, самыми крупными из которых являются остров Медный и остров Беринга — единственный, который считается обитаемым. На нем находится могила знаменитого мореплавателя, во время экспедиции которого и был открыт архипелаг, а еще — село Никольское, в котором сегодня проживает около 600 человек. В том числе — алеутов, одного из коренных малочисленных народов Российской Федерации.
Общая численность представителей этого народа в мире сегодня составляет чуть более 3 тыс. человек, в России, по данным переписи 2010 года, проживало 482 представителя этого народа, в том числе 401 — на территории Камчатки.
Вид на село Никольское на острове Беринга
С начала 1990-х годов на архипелаге также действует биосферный заповедник. Еще несколько лет назад стало известно о планах преобразовать заповедник в национальный парк, фактически «понизив» защитный статус территории. Окончательно решение было принято в августе 2018-го, завершить процесс планировалось к началу следующего года. В список также попали еще три заповедника (всего на территории Российской Федерации их больше 100) — знаменитые «Столбы» в Красноярском крае, Тебердинский в Карачаево-Черкесии и Гыданский в ЯНАО.
Все эти территории располагаются рядом с населенными пунктами или пользуются (как, например, «Столбы») вниманием туристов, что по большому счету делает невозможным соблюдение строгих правил, предусмотренных для заповедников действующим законодательством. В частности, на их территории не могут располагаться населенные пункты и запрещена любая деятельность, не связанная с научными исследованиями или сохранением окружающей среды. Именно поэтому, как объясняли авторы инициативы, было принято решение поменять статус некоторых территорий, чтобы привести его в соответствие с реальными условиями.
В буферной зоне
В случае с Командорскими островами, как объясняли представители администрации заповедника, речь в первую очередь шла о придании официального статуса селу Никольское, то есть в том числе об обеспечении интересов его жителей.
— Единственный легитимный способ выхода из сложившейся ситуации — перевод заповедника в национальный парк, режим которого абсолютно законно разрешает всю эту деятельность для местного населения и коренных малочисленных народов. При этом границы охраняемой территории, в том числе акватории, будут полностью сохранены. Режим допуска будет сохранен в прежнем подконтрольном виде, — объясняла журналистам директор заповедника «Командорский» Анастасия Кузнецова.
Однако жители села с этой точкой зрения не согласились. Летом 2019 года была опубликована петиция, в которой в том числе говорилось, что смена статуса предполагает изменение границ охраняемой территории, а это, в свою очередь, может повлечь исчезновение самого села.
Проблема заключалась в том, что, по мнению администрации «Командорского», северная часть острова Беринга, на которой находится село Никольское, входила в состав заповедника изначально. Жители же настаивали на обратном.
— В случае, если село Никольское будет находиться на территории национального парка, все социально-экономические программы развития села и района перестанут работать. Закроются социальные учреждения: больница, школа, детский сад и другие. В результате этого увеличится отток населения: уедут все, у кого будет такая возможность, а те, кто останется, будут доживать свой век без социальной помощи, — предупреждали авторы петиции.
Лежбище морских котиков на острове Беринга
Документы (они опубликованы на сайте «Командорского») однозначного ответа не давали. Так, в ключевом для заповедника документе, постановлении правительства о его создании, принятом в апреле 1993-го, говорилось, что заповедник занимает всю территорию Командорских островов. Однако далее следовала оговорка, в соответствии с которой определить точные границы должно было региональное правительство. В июне 1993-го собственный документ принял Алеутский совет народных депутатов: в нем говорилось, что составители поддерживают идею о создании заповедника, однако на острове Беринга его границы будут проходить по южной части острова.
Северная часть должна была войти в состав буферной зоны, в которой, в соответствии с документом, следовало «в полной мере разрешить» определенные виды традиционного природопользования. В том числе промысловую и любительскую охоту, ловлю рыбы, добычу морзверя — при условии, что всё это делается с соблюдением требований действующего законодательства и с использованием «неистощающих и неразрушающих экосистемы» методов, — а также сбор дикоросов, водорослей и яиц гнездящихся на островах птиц.
В том же документе прописывалась линия, по которой должна проходить граница заповедника, однако в текст федеральных документов эти пункты включены не были. И когда речь зашла об изменении статуса, выяснилось, что каждая из сторон трактует границы заповедника по-своему.
— (...) На северной части расположены село Никольское, аэропорт и связывающая их дорога, территории родовых общин, рыбопромысловые участки Алеутского рыбокомбината. Если этот участок сменит статус, мы даже отходы не сможем выбросить: единственная свалка ТКО тоже находится на севере, а в нацпарке мусорить нельзя, как, впрочем, и вести хозяйственную деятельность, — объясняла журналистам «Российской газеты» местная жительница, главред газеты «Алеутская звезда» Галина Жихорева.
В администрации заповедника настаивают на том, что причина недовольства — в недопонимании. И речь идет не о дополнительных ограничениях для местных жителей, а, напротив, о расширении возможностей. Например, рассказывал и.о. директора заповедника Евгений Мамаев, смена статуса позволила бы разрешить жителям Никольского охоту на северных оленей. О том, что охота на этих животных тем, кто живет на острове Беринга, «важна и нужна», летом 2018-го «Известиям» действительно рассказывала одна из жительниц села.
Социально-природный объект
Однако поводы для недовольства жителей всё же есть, уверен Алексей Зименко, директор Центра защиты дикой природы. В 1980-е годы он был координатором исследовательской группы, которая проводила на территории островов комплексные междисциплинарные исследования, предшествовавшие решению о создании заповедника. Тогда, по словам собеседника «Известий», во внимание принимались различные аспекты — от экологических до экономических и этнографических.
В том числе почти сразу стало понятно, что при создании охраняемой территории должны учитываться также интересы местных жителей.
— Командоры — это не просто целостный природный объект, это скорее природно-социальный объект. Люди жили там около 200 лет, и, учитывая специфику островной жизни, высокую степень изоляции, без традиционного природопользования им просто не выжить, — рассуждает он.
В результате, по словам Алексея Зименко, тогда было принято решение о создании заповедника (фактически речь шла о создании биосферного резервата в соответствии с действующими международными стандартами, однако в российском законодательстве такой категории не предусматривалось, поэтому официально «Командорский» был записан как заповедник) при условии выделения той самой буферной зоны в северной части острова Беринга — наиболее обширной и доступной для жителей села Никольское. Это было отражено в постановлении региональной администрации: первом из официальных документов в истории заповедника. Там также говорилось, что помимо буферной зоны должна существовать и особая территория, на которой «Командорский» в принципе не будет являться землепользователем.
В принятом впоследствии постановлении правительства этот пункт отражен не был, хотя там и отмечалось, что точные границы «Командорского» должны быть определены с участием краевой администрации. В решении районного совета депутатов речи о такой территории также не идет, однако границы земли в северной части острова, где разрешен ряд видов традиционного природопользования, прописан подробно. При этом жителям села при создании заповедника обещали, что их деятельность на севере острова Беринга ограничена не будет.
Несмотря на разночтения в документах, серьезных разногласий не возникало на протяжении почти 20 лет. Они, по словам Алексея Зименко, стали возникать лишь в последние годы, в силу неверной трактовки положений, изложенных в постановлении правительства. Усугубилось это и тем, что к этому времени в России ужесточилось законодательство, регулирующее деятельность особо охраняемых природных территорий (закон был принят в 2014 году).
В соответствии с новыми требованиями, в частности, на территории заповедника не может располагаться населенных пунктов — так село Никольское оказалось практически вне закона, и было принято решение о преобразовании заповедника в национальный парк. Сам природозащитник с этим не согласен.
— Это решение не соответствует природным, социальным, экономическим потребностям этой территории. И даже задачи, связанные с развитием туризма, уже обеспечиваются его текущим статусом, — настаивает ученый.
Люди не должны пострадать
Помимо нежелания лишиться доступа к части территории опасались жители и того, что администрация будущего национального парка просто не справится с решением всех вопросов, связанных со снабжением села, которые по закону перейдут к руководству «Командорского». Об этом, а также о том, что часть людей, которые не имеют возможности переехать на материк, рискуют оказаться в резервации, они написали в письме, адресованном руководителю рабочей группы при президенте РФ по вопросам установления границ особо охраняемых природных территорий (ООПТ) Владимиру Толстому и главе Минприроды Дмитрию Кобылкину.
В начале сентября стало известно, что судьба села Никольское обсуждалась в рамках совещания, которое прошло в Москве, в том числе с участием представителей администрации президента, Минюста, Минприроды и региональных властей. В понедельник, 10 сентября, было объявлено, что включение села в состав территории национального парка, скорее всего, будет отложено на несколько лет.
— Понятно, люди не должны пострадать, производства не должны закрываться — это наша основная задача. Мы договорились, провели совещание в Москве, на котором приняли решение, что мы президенту страны напишем письмо с просьбой на несколько лет отсрочить это решение и параллельно внести изменения в закон, поправить границы и сделать всё необходимое, — заявил губернатор Камчатского края Виктор Илюхин.
За это время планируется разработать поправки в действующее законодательство, благодаря которым включение села в состав нацпарка не повлияет на жизнь людей.
Противоречие между сутью и формой
Ситуация, сложившаяся на Командорских островах, во многом объясняется спецификой истории создания заповедника. Но так или иначе противоречия между администрацией особо охраняемых природных территорий и людьми, проживающими на этих территориях, в России возникают периодически. Нередко затронутыми оказываются интересы коренных малочисленных народов: многие из их представителей проживают на удаленных территориях, при этом сохранение их быта и культуры во многом зависит от возможности вести традиционный образ жизни.
В каждом случае вопрос может быть решен только скрупулезным и взвешенным поиском консенсуса, достичь которого можно в том числе благодаря терпеливой и постоянной разъяснительной работе со стороны администрации ООПТ, уверена Екатерина Хмелева, директор программы «Регулирование охраны окружающей среды» Всемирного фонда дикой природы (WWF) России. Именно позиция администрации часто является залогом для разрешения той или иной конфликтной ситуации — после того, как представители особо охраняемой природной территории показывают готовность к диалогу, этим же отвечают и жители этих территорий.
В то же время есть и объективные проблемы.
— Части противоречий можно избежать благодаря более тщательному зонированию, которое нужно проводить до того, как будет оформлено решение о создании ООПТ, — убеждена эксперт.
Памятник Витусу Берингу в селе Никольское у берега Тихого океана
Бывает и так, что не учитываются не только интересы людей, веками живших на этих территориях, но и другие социальные и экономические факторы. Как, например, обилие туристов, желающих посетить красноярские «Столбы».
— Это всегда было туристическое место, все об этом знали, но создали заповедник. Здесь есть явное противоречие между сутью и формой, которая была выбрана, — рассказывает Екатерина Хмелева.
Именно поэтому, по ее словам, в последние годы в России всё чаще создают национальные парки, предполагающие большую гибкость в использовании территории, при этом еще при их создании больше внимания уделяется более точному определению границ и функциональных зон.
В случаях, когда речь идет о местах проживания коренных малочисленных народов, одним из решений может стать создание этнонациональных парков или нацпарков, в которых зонирование не будет применяться в принципе. Сейчас вопрос об этом находится в стадии обсуждения экологами и представителями коренных народов. Однако, признает эксперт, не исключено, что такой новаторский подход может встретить много возражений.
