Сплошные мытарства: как российских таможенников отучали брать взятки
25 октября российские таможенники отмечают профессиональный праздник. Праздник этот довольно молодой — официально его отмечают только с 1995 года. Однако корнями он уходит в глубокую старину, ведь событие, в память о котором была выбрана эта дата, произошло 365 лет назад. Именно 25 октября 1653 года появился первый единый Торговый устав, составленный на основании указа царя Алексея Михайловича «о взимании таможенной пошлины в Москве и в городах, с показанием по скольку взято и с каких товаров». «Известия» рассказывают о том, откуда есть пошла на Руси таможенная служба.
Мыт, тамга и «головство»
Слово «таможня» имеет тюркское происхождение и восходит к слову «тамга» — знак, определяющий принадлежность к какому-то роду или племени. Обычно это была пиктограмма или простой графический рисунок, который использовался как печать или клеймо. В первую очередь таким знаком метили скот, а еще его ставили на купеческие товары, давая понять, что торговец уплатил налог и находится под защитой.
На Руси же традиционно использовался термин «мыт», а люди, собиравшие торговые сборы назвались мытарями. Это слово даже отразилось в топонимике некоторых старинных городов, например, в Москве по сей день существует Мытная улица. В ордынское время термины «мытари» и «таможники» как-то сосуществовали, но постепенно тюркский вариант вытеснил славянский из официального языка. Хотя о «мытарствах» на Руси не забыли, и это слово прочно вошло в лексикон...
Таможенные или мытные сборы существовали у нас со времен Киевской Руси, ведь в Х веке торговля по пути «из варяг в греки» была становым хребтом государства. Упоминание таможенных нормативов и правил в самых ранних договорах Руси с Византией — наглядное тому подтверждение. Присутствуют термины «мыт» или «мыто» и в «Русской правде» Ярослава Мудрого, написанной в первой половине XI века. Постепенно транзитная торговля теряет свою актуальность, зато удельные князья в новых условиях феодальной раздробленности начинают использовать купцов для пополнения своей казны. Одно из самых ранних дошедших до нас упоминаний о внутренней «провозной» пошлине содержится в Уставной и жалованной грамоте смоленского князя Ростислава Мстиславича (1132–1150 годы) и в договоре Смоленска с Ригой и Готским берегом от 1229 года. Видимо, аналогичные правила существовали и в других княжествах.
В ордынскую эпоху (вторая половина XIII–XV века) таможня становится важным источником пополнения уже ханской казны. Русь вынуждена была принять ордынские правила и взимать с купцов налог на право торговли. После уплаты пошлины на товар ставилась ханская печать — тамга.
Конечно, ни о какой логичной и продуманной таможенной политике в эти времена речь не шла — каждый князь действовал исходя из своих представлений о справедливости. Но начиная с XVI столетия, когда русские земли вольно или невольно объединяются вокруг Москвы, власть начинает приводить таможенные правила к единому знаменателю. Процесс этот был не простым и достаточно долгим.
Появляются первые документы, регламентирующие размер пошлин, которые взимались не только с грузов, проходящих через государственную границу, но и с товаров, обращавшихся внутри страны. Взимали их чаще всего в гостиных дворах — единственных местах, где законно могли торговать приезжие купцы.
Но торговля была еще не настолько развита, чтобы гарантировать постоянный и предсказуемый доход властям, поэтому правительство не хотело сажать штат мытарей себе на шею, а предпочитало отдать его на откуп. Так можно было и доход гарантированный получать, и забот не знать. Сбором платежей занимались «таможенные головы», которые обычно платили в казну фиксированную сумму, исчислявшуюся довольно произвольно исходя из платежей прошлого года. На основании этого воеводам из столицы присылали Уставные грамоты с «памятями» — тарифами, которые тот передавал в таможню. В подчинении «таможенных голов», то есть руководителей таможенных пунктов в уездных центрах, находились «целовальники», непосредственно занимавшиеся сбором податей.
Обычно это были городские стрельцы, охранявшие въезды в города, оставшиеся без своего дела купцы или посадские люди. Таможенные пошлины зачастую собирали «натурой» — то есть, товаром, который потом мытари сами реализовывали в розницу или оптом другим купцам. Заодно целовальники следили за порядком в Гостиных дворах — смотрели за качеством товара, проверяли соответствие емкостей и весовые гири и т.д.
Служба таможенная формально была безвозмездной, то есть жалования за нее не полагалось, а кормиться служивые должны были за счет купечества, исходя из «памятей», своих потребностей, а также наличия или отсутствия совести. Чтобы таможенный голова и целовальники не нарушали тарифы и не обижали торговцев сверх надобностей, они принимали присягу, или, как говорили тогда, «приводились к вере». Поэтому такой способ сбора податей получил название «верного». Пребывание же чиновника в должности таможенного головы называлось «головством».
Из бурмистров в оберцольнеры
Тем временем постепенно шло освоение Сибири, бурно начала развиваться морская торговля через Архангельск и волжская, через Астрахань и Каспий. Таможня становилась реальным инструментом для получения дохода в государственном масштабе и требовала более серьезного к себе отношения. Тогда-то, при царе Алексее Михайловиче, и были приняты первые настоящие государственные документы, регламентирующие ее деятельность.
25 октября 1653 года появился уже упомянутый указ «О взимании таможенной пошлины с товаров в Москве и в городах, с показанием по скольку взято и с каких товаров». Этот нормативный правовой акт иногда называют «Торговым уставом» и рассматривают его в качестве первого общерусского таможенного тарифа. Многочисленные таможенные сборы были заменены единой рублевой пошлиной в размере 5% с каждого рубля цены товара, с соли — 10% от цены. Иностранные купцы были обязаны платить пошлины — 6% с цены товара во внутренних таможнях и 2% проезжих пошлин в пограничных таможнях при вывозе русских товаров. Пошлины на рыбу и пушнину были выведены из общей системы и оговаривались особыми статьями.
В 1667 году по инициативе и под руководством дипломата и воеводы боярина Афанасия Лаврентьевича Ордина-Нащокина, был подготовлен и издан «Новоторговый устав», точнее, «Новоуказные торговые статьи 7175 года» (на Руси тогда использовалось летосчисление «от сотворения мира»). Его условно можно назвать первым таможенным кодексом, который включил в себя правила ввоза товаров, размеры внешних и внутренних сборов, устройство таможен, обязанности служителей и т.д. Взимание платежей «натурой» было запрещено. «Новоторговый устав» стал важным шагом вперед, хоть до соответствия европейским стандартам нашей таможне было еще очень далеко.
Впрочем, Россия XVII века не особенно стремилась копировать западных соседей. Другое дело при Петре — сыне и наследнике Алексея. Как только он «прорубил окно» в Европу, оказалось, что хлынувший через него поток свежего воздуха нужно как-то контролировать, для чего собственно и предназначалась таможня. А перемены были огромные: сотнями возникали мануфактуры и заводы, Россия вышла к Балтийскому морю, построила корабли и порты, естественно, рос и оборот торговли. В ранние годы правления Петра «стратегические» товары нуждались в нулевом тарифе на ввоз, а через несколько лет на них уже нужно было вводить пошлины для защиты своих промышленников от европейской конкуренции. Так было с производством железа, строевого леса для флота, пеньки, парусины, воска и других товаров, производство которых нам быстро удалось освоить. На подобные товары пошлина могла доходить до 75% от их цены, тогда как на изделия, производство которых в стране не было освоено, пошлины составляли около 3%. А на математические и хирургические инструменты пошлина вовсе не начислялась...
Логика протекционистских шагов была очевидна, но принимавшиеся меры были сумбурными и хаотичными. Петр успевал реагировать на стремительно меняющуюся ситуацию указами по изменению тарифов на конкретные товары, однако создать единую целостную таможенную систему он не успел. Некоторые шаги по реорганизации замшелой структуры сделаны были, правда, касались они изменения формы, а не содержания. Так в 1718 году была создана служба таможенных бурмистров (термин взят из присущего Магдебургскому праву лексикона), заменивших таможенных голов, а подчинялись они теперь не Приказу Большой казны, а свежеобразованной Коммерц-коллегии во главе с Петром Толстым. С 1720 года таможенные бурмистры стали именоваться оберцольнерами (в переводе с немецкого — «досмотрщик», «надзиратель»), но при них по-прежнему состояли целовальники. А еще Петр I учредил специальную должность «прибыльщика», в обязанности которого входило «сидеть и чинить государю прибыли», иными словами — изобретать новые источники доходов, то есть — поборов.
В 1724 году Петр узаконил жесткие протекционистские тарифы, существовавшие в виде указов. Но в начале 1725 года он скончался, а уже в июле того же года проживающие в Санкт-Петербурге английские, голландские и гамбургские торговцы подали Екатерине I челобитную, в которой пытались убедить императрицу, что высокие пошлины крайне стесняют торговлю и делают невозможным привоз иностранных товаров, вследствие чего понижается и таможенный доход. Их ходатайство было удовлетворено. А в 1731 году приняли новый таможенный тариф, в котором «защитные» пошлины на некоторые товары были снижены с 75 до 10%. Протекционистские начинания Великого Петра был забыты...
Дело государственное
Следующий важнейший момент в организации таможенного дела относится к эпохе Елизаветы Петровны и напрямую связан с деятельностью виднейшего сановника тех лет Петра Ивановича Шувалова. Именно его доклад, одобренный Сенатом, лег в основу высочайшего Манифеста от 20 декабря 1753 года, который полностью отменил внутренние таможенные сборы, а также 17 «мелочных сборов», которые были заменены единообразной таможенной пошлиной, взимавшейся со всех ввозимых и вывозимых в страну товаров в сумме 13 копеек с рубля стоимости. Рудимент средневековья в виде внутренних таможен, мешавших созданию нормального торгового рынка внутри страны, наконец-то был отменен.
В следующем, 1754 году, в продолжение реформы был учрежден Корпус пограничной стражи и служба таможенных объездчиков при нем, а в 1755 году был издан первый настоящий Российский таможенный устав. На его основании через два года был принят и новый таможенный тариф, заменивший уже совершенно устаревший тариф 1731 года.
В Уставе четко регламентировались правила ведения торговли, в том числе, сословные. Так, купцам предоставлялось право вести оптовую внешнюю и внутреннюю торговлю везде, а розничную — только в городах, где они были записаны в купечество. Дворянам дозволялось вести оптовую внешнюю и розничную внутреннюю торговлю лишь товарами, произведенными в их имениях. Крестьяне могли торговать в розницу «съестными и лесными припасами» на городских рынках, но только до полудня, после чего должны были продать свои товары перекупщикам оптом; предварительный сговор о цене запрещался. Зато крестьяне в любое время могли торговать «в крупных селах и деревнях, стоявших на больших дорогах, но не ближе пяти верст от города», изделиями промыслов: посудой, серпами, мылом, сургучом и прочим. Реестр этих товаров был приложен к Торговому уставу. И наконец, определялся статус иностранных купцов. Те, кто записался в российское купечество и «вечное» российское подданство, приобретал равные с нашими купцами права и обязанности. Те, кто записался «на время», — те же права, но вместо привлечения к общественным службам, они должны были платить от 50 до 100 рублей в год, а при отъезде из России должны были оставить в казне десятую часть своего капитала. Иностранцам, не вступившим в российское подданство, разрешено было лишь оптом продавать свои товары нашим купцам.
За качеством продаваемого товара предписывалось следить городским магистратам и таможням, последние также разбирали споры между купцами или между купцами и их приказчиками. Весы и меры полагалось использовать только клейменные в губернских, провинциальных и воеводских канцеляриях. Предусматривались наказания продавца за обман покупателя, например, с использованием слишком тяжелой бочковой тары или избыточного количества упаковки, «браковщиков» (это была отдельная специальность) за недобросовестное обследование пеньки и льна, приказчиков, подложно торговавших от имени своего хозяина и т.д. Репрессии к злодеям предполагались разные: от штрафов и конфискации товара, до телесных наказаний и ссылки в Сибирь — в зависимости от тяжести содеянного и сословной принадлежности преступника. Большим штрафом наказывалось взяточничество таможенных управителей и магистратских служащих. Поощрялось доносительство на уклонявшихся от уплаты пошлин или недобросовестных торговцев — «информатор» получал от трети до половины конфискованного товара. После вступления в силу всех означенных реформ объем поступлений в казну увеличился более чем в два раза: в начале 1750-х годов он составлял 900 тыс. рублей, а в конце декады уже более двух миллионов!
В 1763 году была учреждена комиссия по коммерции, которая, исходя из меняющихся условий, должна была корректировать таможенные тарифы. В мае 1766 года результаты ее работы были доложены Екатерине II, получили высочайшее одобрение, были опубликованы и с 1 сентября 1766 года вступили в силу. Вскоре стало ясно, что регламентация и ужесточение таможенных правил привели к массовой контрабандной торговле. Для ее пресечения в 1782 году была создана специальная Таможенная пограничная стража, в виде «особой таможенной пограничной цепи и стражи для отвращения потайного провоза товаров». Формировалась она на основе вольного найма и занималась не столько охраной границ (этим ведали войсковые подразделения), сколько отловом в приграничной полосе обозов с контрабандными товарами. Комплектовалась стража казаками и отставными чинами кавалерийских полков. Аналогичная служба существовала и на море.
На рубеже XIX столетия таможенные правила стали меняться в угоду внешнеполитическим факторам. То мы воевали с Францией и отменяли пошлины для английских товаров, то мирились с Наполеоном и присоединялись к континентальной блокаде. «Национальный» фактор приводил к дополнительным сложностям, связанным с контрабандным провозом товаров под чужим флагом. Параллельно вместе с госаппаратом менялась и структура управления таможенной службой. С 1802 года управление таможенным делом осуществляло Министерство коммерции, а с 1811 года — Департамент внешней торговли Министерства финансов. В том же 1811 году Александр I учредил Таможенное управление по европейской торговле, в состав которого входило 11 таможенных округов.
В последующие 100 лет революционных изменений в системе российской таможни уже не происходило, хотя эволюция, естественно, была. Несколько раз редактировался Таможенный устав. Таможенные надзиратели с 1827 года стали числиться на военной службе, хотя по-прежнему носили мундиры Министерства финансов. Кстати, в тот год состав всей службы состоял из 37 кадровых офицеров, 275 запасных офицеров и 3282 рядовых сотрудников. Регулярно менялись тарифы: в николаевское время при министре финансов графе Е.Ф. Канкрине они были жестко охранительными и протекционистскими, а во второй половине века стали более лояльными и сбалансированными. В конце ХIX века пограничная стража была выделена в отдельный род войск и выведена из подчинения таможенным органам. Немного видоизменилась система таможенных округов, а сами пункты разделены на таможни первого, второго и третьего класса. Появились специальные таможенные пункты на железных дорогах.
О важности и качестве работы таможенной системы Российской Империи может свидетельствовать тот факт, что в начале XX века в системе российских государственных доходов таможенные сборы занимали второе место после... поступлений от торговли крепкими спиртными напитками. Таможенные доходы составляли 14,5% активов российского бюджета, что в абсолютных цифрах составляло более 200 млн рублей в год.
