Начистоту: российские ведомства проверят на коррупцию
Пятый раунд оценки, который запустила GRECO (Группа государств против коррупции) в отношении стран-участниц, затрагивает исполнительную власть — центральные правительства и правоохранительные органы. Кроме того, объектом оценки могут стать и главы государств. Затронет ли эта процедура президента России и какие ведомства будут проверены на коррупциогенность, в интервью «Известиям» рассказал глава российской делегации в GRECO, первый заместитель генерального прокурора РФ Александр Буксман.
— Александр Эмануилович, только что закончились выборы губернаторов, и борьба в этом году была особенно напряженной. В частности, ЦИК заявлял о вмешательствах в избирательную кампанию с применением административного ресурса. Известно, что еще в 2016 году GRECO рекомендовала России принять меры противодействия фактам злоупотребления служебными полномочиями в период выборов, а в 2018-м — продолжить реализацию этой рекомендации. Как продвигается эта работа?
— Меры, направленные на выполнение этой рекомендации, принимаются ЦИК во взаимодействии с Генеральной прокуратурой. В частности, путем анализа обращений, поступивших в ЦИК и органы прокуратуры в ходе избирательной кампании 2018 года по выборам президента России. В настоящее время анализ не завершен, информация подсчитывается и изучается. Обсуждение результатов будет проходить на заседании соответствующей межведомственной рабочей группы, которое состоится в конце года. По итогам будут выработаны предложения о дальнейших мерах.
— В марте были опубликованы рекомендации по итогам четвертого раунда, которые касались предупреждения коррупции в законодательной и судебной власти. Уже есть первые результаты?
— После согласования с заинтересованными ведомствами — Советом Федерации, Госдумой и Верховным судом — был утвержден межведомственный план мероприятий, направленный на выполнение всех 22 рекомендаций, высказанных России по итогам четвертого раунда. Каждое ведомство самостоятельно принимает меры в рамках своей компетенции, а затем они обсуждаются на заседаниях межведомственной рабочей группы по вопросам реализации мероприятий из плана. Могу сказать, что по каждому из них работа уже начата.
— А что сделала Генпрокуратура для выполнения касающихся ее рекомендаций?
— Генпрокуратура является ответственным органом по взаимодействию с GRECO с 2009 года, нам хорошо известны международные стандарты, которыми руководствуется организация, и мы уже внедрили их в свою работу. Именно поэтому Генпрокуратуре было дано относительно немного рекомендаций, и все их можно выполнить путем принятия внутренних документов.
Например, GRECO рекомендовала обеспечить регулярное обучение сотрудников всех уровней на курсах по предотвращению коррупции, этике и честности. Информационный документ по вопросам антикоррупционного обучения уже направлен нижестоящим прокурорам. До конца года должен быть подготовлен информационно-методический документ по вопросам получения прокурорами подарков, в финансовой или натуральной форме, и информирования о них.
GRECO считает целесообразным ввести четкие и объективные критерии для распределения дел между прокурорами, чтобы не допустить возможности неправомерного влияния. Планируется внести соответствующие изменения в приказ генерального прокурора.
— Может ли Генпрокуратура повлиять на выполнение рекомендаций в других ведомствах? Например, парламент до сих пор не принял Кодекс этики, несмотря на соответствующую рекомендацию и резонансные происшествия как раз из сферы этики.
— Разработка кодексов этики для парламентариев отнесена к компетенции Госдумы и Совета Федерации, которые информируют Генпрокуратуру о принимаемых мерах. Отчет о выполнении рекомендаций должен быть представлен Российской Федерацией в секретариат GRECO до 30 апреля 2019 года. К этому времени все мероприятия, направленные на выполнение рекомендаций, должны быть завершены.
— Что произойдет, если рекомендации не будут выполнены? Предусмотрены ли санкции?
— В соответствии с правилами процедуры GRECO на стадии рассмотрения нашего отчета по каждой — полностью или частично — выполненной рекомендации GRECO предлагает в течение определенного времени представить дополнительную информацию о ходе их реализации. Если общее число невыполненных рекомендаций окажется значительным, может быть применено правило 32. Оно предусматривает такие санкции, как сокращенное время для представления очередного отчета, направление письма руководителю делегации, постоянному представителю страны при Совете Европы или же министру иностранных дел страны. Наиболее строгими санкциями являются направление в страну миссии высокого уровня и опубликование официального заявления о невыполнении страной взятых на себя антикоррупционных обязательств.
— GRECO уже запустила пятый оценочный раунд. Какие ведомства попадут под проверку?
— Пятый раунд оценки посвящен предупреждению коррупции, стимулированию неподкупности и беспристрастности в правительствах и правоохранительных органах. Определение конкретных органов государственной власти, подлежащих оценке в рамках данного раунда, зависит от особенностей правовой системы каждого государства. Список определяется после официального объявления о начале оценочных процедур в отношении конкретной страны.
— А будет ли оцениваться глава государства? Какие критерии существуют для этого по опыту других стран?
— В соответствии с выработанным GRECO критерием, глава государства подлежит оценке, если он на регулярной основе участвует в разработке или осуществлении функций правительства. Таковые могут включать в себя определение и осуществление государственной политики, обеспечение исполнения законов, внесение или принятие законодательных и иных нормативных правовых актов, принятие решений по расходам правительства, по назначениям на ключевые посты исполнительной власти.
До настоящего времени в практике GRECO не было прецедентов. Не оценивались главы таких стран, как Великобритания, Словения, Финляндия, Исландия, Латвия и Люксембург. В отношении других стран, включая Россию, решение еще не принято. Избирательный характер включения глав государств в предмет оценки GRECO уже подвергся критике со стороны российской делегации и целого ряда других государств.
— Какие аргументы приводит российская сторона?
— Когда решался вопрос о запуске пятого оценочного раунда и формировании его критериев, российская делегация при поддержке представителей некоторых других стран высказывалась против предложенной инициативы о включении глав государств в предмет оценки, поскольку вместе с этим не был решен ряд принципиальных моментов. В частности, от инициаторов предложения не было получено четких разъяснений о том, главы каких государств выполняют «значительные высшие управленческие функции» и, соответственно, подлежат оценке, а каких — нет, а также о том, кто и в каком порядке будет решать этот вопрос.
Такой подход, предоставляющий возможность отбора глав одних государств и исключения из оценки глав других государств, позволяет вывести из сферы оценочных процедур прежде всего монархов, таких как королева Великобритании, которая, как мы знаем, является главой 15 государств (включая Канаду, Австралию, Новую Зеландию и других). Это обусловлено сложившимися в странах с монархической формой правления традициями, согласно которым монархи неприкосновенны.
В то же время, с правовой точки зрения, они такие же руководители государств, как и любые другие главы, и также имеют определенные конституционные полномочия, могут оказывать непосредственное влияние на принятие важных политических решений в силу своей должности и авторитета. При этом полномочия монархов могут вести к серьезным коррупционным рискам, и на практике такие случаи уже были: достаточно вспомнить череду коррупционных скандалов вокруг королевской семьи Испании.
Мы считаем, что должен применяться одинаковый подход ко всем странам. В противном случае о каком обеспечении принципа равенства государств – участников GRECO, закрепленного в уставе этой организации, может идти речь?
Помимо того, что представленные для утверждения на пленарном заседании формулировки, содержащие ряд субъективных критериев, дают высокую степень усмотрения экспертам и секретариату GRECO при выборе государств, главы которых подлежат оценке, мы обратили внимание на отсутствие международных стандартов для этой категории лиц, наличие тенденций к политизации работы этой международной организации, а также на отсутствие у GRECO соответствующего мандата на изменение конституций оцениваемых государств (что неизбежно с учетом закрепления полномочий и статуса глав государств в конституциях).
Наша позиция была поддержана значительным числом делегаций, однако нам не удалось добиться необходимого числа голосов (2/3) для блокирования решения.
— Когда будет принято решение в отношении президента России?
— Будет ли включен в предмет оценки глава государства, решается после официального объявления о начале оценочных процедур. В графиках на текущий и следующий годы Россия не фигурирует. Графика оценочных процедур на последующие годы пока нет.
