Фондовый режим: Счетная палата увидела риски непополнения ФНБ в 2023-м
В этом году ФНБ не будет пополняться за счет дополнительных нефтегазовых доходов, предупредила Счетная палата в октябрьском отчете о формировании средств фонда (есть у «Известий»). Это связано с приостановкой действия бюджетного правила в 2022-м и ростом расходов на поддержку экономики в условиях санкций. При этом ранее министр финансов Антон Силуанов заявил, что кубышка продолжит пополняться — по последним оценкам, туда должны поступить около 1,2 трлн. Эксперты считают, что деньги технически действительно будут зачислены в фонд, однако фактически их сразу изымут на текущие расходы бюджета.
Как будут формироваться средства ФНБ
В 2023 году Фонд национального благосостояния за счет дополнительных нефтегазовых доходов пополняться не будет. Такой вывод сделала Счетная палата (СП) в отчете о формировании средств фонда в 2022-м и первой половине 2023-го. СП объясняет свой прогноз увеличением расходов, связанных с поддержкой экономики и граждан в условиях геополитического и санкционного давления.
Еще одна причина — приостановка в 2022-м действия бюджетного правила, сообщает СП. ФНБ пополняется за счет дополнительных нефтегазовых доходов предыдущего года. Например, в 2022-м туда направили 2,7 трлн рублей, полученных в 2021-м, уточняется в документе. В 2023-м же такие поступления не предусмотрены.
Бюджетное правило нужно для того, чтобы снизить зависимость бюджета и курса рубля от колебаний цен на нефть. По такому механизму власти выбирают целевой уровень, сколько денег должна получать казна в виде налогов от продажи сырья. Если заработано больше, излишки откладывают в ФНБ. Если меньше — недостачу восполняют из накоплений фонда.
В 2022-м бюджетное правило было приостановлено из-за санкций, и все нефтегазовые доходы направлялись на текущие нужды казны. Однако с 2023-го механизм перезапустили с новыми параметрами. Раньше в качестве целевого уровня использовалась цена на нефть, теперь — базовый уровень нефтегазовых доходов, который установлен в размере 8 трлн в год. Ежемесячно проводится оценка сырьевых поступлений: если ожидаемые доходы ниже плана, то из ФНБ продается валюта на размер недостачи. Эти деньги идут на бюджетные расходы.
С 2024 года РФ вернется к предыдущей версии бюджетного правила, предполагающей установление цены отсечения на уровне $60 за баррель российской нефти. В дальнейшем на объем ФНБ окажут влияние дополнительные нефтегазовые поступления, использование средств фонда и курсовая разница, отмечает СП в своем заключении на проект казны.
Позиция Минфина относительно пополнения ФНБ
При этом в октябре глава Минфина Антон Силуанов заявил в одном из интервью, что ФНБ в 2023-м будет пополняться. По его словам, с учетом цен на нефть и курсовых соотношений в этом году объем поступлений составит около 1,2 трлн, хотя изначально прогнозировали 980 млрд. Увеличение произойдет благодаря хорошей конъюнктуре, подчеркнул он.
— Первое полугодие складывалось не так, будем говорить, оптимистично, как нам бы хотелось, и мы больше тратили, тратили средства из ФНБ, не пополняя его. Второе полугодие, с августа текущего года ситуация поменялась, и мы уже перестали использовать средства ФНБ, наоборот, дополнительные нефтегазовые доходы будут направлены и на увеличение ФНБ, — сказал министр.
«Известия» направили запрос в Минфин о том, согласны ли там с оценкой Счетной палаты относительно непоступлений в ФНБ в 2023 году. В ведомстве дали ответ лишь относительно ближайшей трехлетки.
— В 2024—2026 годах ожидается увеличение средств фонда за счет перечисления дополнительных нефтегазовых доходов, полученных в 2023—2025 годах в объемах 333,8 млрд в 2024-м, 1,8 — в 2025-м и 1,8 — в 2026-м соответственно. В результате к концу 2024-го размер ФНБ составит 11,2 трлн, в 2025-м — 13 трлн, в 2026-м — 14,9 трлн, — сообщили «Известиям» в пресс-службе Минфина.
Совокупный объем ФНБ на конец 2023-го прогнозируется в размере 12,2 трлн рублей, следует из пояснительной записки к проекту бюджета на 2024—2026 годы («Известия» ее изучили). При этом ожидается, что средства фонда будут использованы на 3,5 трлн (по большей части на дефицит и пенсионную систему), а пополнены — на 1,1 трлн (источник поступлений не указан). Вместе с тем сумма курсовой разницы и переоценки финансовых активов ФНБ может составить 4,1 трлн по итогам 2023-го.
По состоянию на 1 октября объем средств фонда был на уровне 13,6 трлн, сообщал Минфин.
Есть ли риски исчерпания средств ФНБ
На 2023 год базовый уровень нефтегазовых доходов утвержден в размере 8 трлн рублей. Из-за роста цен на сырьевые поступления будут больше базового значения примерно на 1,5—1,7 трлн, подсчитал директор Центра экономической экспертизы ИГМУ НИУ ВШЭ Марсель Салихов. Таким образом, ФНБ может быть пополнен на эту сумму — оценка Антона Силуанова в 1,2 трлн очень консервативна, добавил он.
Однако, по словам эксперта, эти средства могут быть изъяты из фонда обратно в бюджет для финансирования настоящих расходов. То есть Минфин в своем прогнозе имеет в виду бухгалтерские операции, а Счетная палата — экономическую суть, объяснил он.
— Скорее всего, ФНБ действительно не будет пополняться в этом году на фоне увеличенных расходов бюджета на поддержку экономики РФ, — считает аналитик Freedom Finance Global Владимир Чернов.
Согласно обновленной оценке Минфина, по итогам 2023-го доходы в бюджет ожидаются на уровне 28,7 трлн, расходы — 31,7, таким образом, недостача составит 3 трлн. По предыдущему проекту казны дефицит планировался в 2,9 трлн.
Несмотря на рост бюджетных расходов, объем ФНБ может увеличиться за счет ослабления курса рубля, отметила доцент кафедры государственных и муниципальных финансов РЭУ им. Г. В. Плеханова Мери Валишвили. Так, валютная выручка в пересчете на рубль может принести около 1,2 трлн рублей в кубышку, добавила она.
— Между тем развитие ситуации на рынке углеводородного сырья будет зависеть в том числе от событий на Ближнем Востоке. Прогнозируется дефицит нефти на мировом рынке ввиду добровольных ограничений по добыче стран ОПЕК на ближайшие годы, что подстегнет цену сырья к росту, — подчеркнула эксперт.
По базовому прогнозу Минэкономразвития, средняя цена Brent в 2023-м составит $83,5 за баррель, в 2024-м — $85.
В следующем году объем ФНБ может быть технически пополнен за счет дополнительных нефтегазовых доходов, но средства могут быть обратно изъяты в бюджет, добавил Марсель Салихов из ВШЭ. В этом есть смысл, поскольку альтернатива финансированию через ФНБ — это выпуск ОФЗ. А так как процентные ставки сейчас высокие, для Минфина дорого занимать на рынке — целесообразнее максимально использовать накопленные резервы, указал эксперт.
В то же время, есть риск исчерпания ликвидной части ФНБ. Сейчас это 7,2 трлн из 13,7 трлн на начало октября, продолжил он. Но это будет зависеть от величины дефицита бюджета, резюмировал Марсель Салихов.
Больше всего средства ФНБ расходуются на инфраструктурные проекты, например такие, как строительство скоростной ж/д магистрали и автодорожного и ж/д моста через Керченский пролив, добавил Владимир Чернов из Freedom Finance Global. Также их задействуют для софинансирования пенсионных накоплений граждан и покрытия дефицита бюджета.
Из отчета СП следует, что предельный объем использования средств ФНБ на покрытие недостачи казны в 2023-м утвержден в размере 2,9 трлн, а на софинансирование пенсионных накоплений — 2,6 млрд.
