Кассовое неравенство: станет ли в местных бюджетах больше денег
НДФЛ является весьма существенным доходом для регионов, а для муниципалитетов это и вовсе основной вид налогового фонда. Для обеспечения стабильности региональных бюджетов Минфин поддержал, а обе палаты Федерального собрания одобрили закон о приоритетном зачислении НДФЛ в региональные и муниципальные бюджеты. Измененный порядок позволит гарантировать, что необходимые средства будут оставаться в местных бюджетах. Главы субъектов и экономисты разъяснили «Известиям», как новый закон позволит получить местным и региональным бюджетам те доходы, которые были запланированы, и, соответственно, исполнить все обязательства перед гражданами.
Проблема недопоступлений
Механизм единого налогового платежа (ЕНП) и единого налогового счета (ЕНС) заработал в России 1 января 2023 года. Действующий механизм ЕНС подразумевает, что сначала должен быть погашен первый возникший у налогоплательщика долг. Средства на его погашение могут пойти в том числе из подоходного налога, уплачиваемого компанией или предприятием за своих работников. Однако довольно скоро стало понятно, что отсюда возникает недопоступление платежей в местные бюджеты, которые формируются в значительной части за счет подоходного налога. Уже I квартал показал в региональных бюджетах существенный кассовый разрыв.
Оперативно принятые поправки в Налоговый кодекс позволят гарантировать, что необходимые средства останутся в бюджетах регионов и муниципалитетов. Тем самым НДФЛ теперь будет сразу (то есть напрямую) отправляться в бюджеты субъектов.
Как рассказал «Известиям» губернатор Кемеровской области Сергей Цивилев, «введение системы единого налогового платежа негативно повлияло на доходы местных бюджетов Кузбасса». Например, в Кемеровской области поступления налога на доходы физических лиц за четыре месяца 2023 года снизились на 322 млн рублей, или на 5% при росте фонда оплаты труда по области порядка 15%.
— Принятие законопроекта, предусматривающего приоритетное зачисление налога на доходы физических лиц, позволит компенсировать потери местных бюджетов, — разъяснил глава Кузбасса. — Эти доходы вернутся обратно территориям, что позволит нам более эффективно выполнять все социальные обязательства.
Глава Чувашии Олег Николаев сообщил «Известиям», что введение единого налогового платежа действительно привело к неравномерному поступлению налоговых доходов и создало некоторую напряженность при исполнении региональных и местных бюджетов. К примеру, доля данного налога в налоговых доходах консолидированного бюджета Чувашской Республики составляет порядка 40%, в доходах местных бюджетов — более 60%.
Губернатор Орловской области Андрей Клычков заметил в беседе с «Известиями», что по НДФЛ осуществлялось ежедневное списание денежных средств со счетов бюджетов в рамках проведения возвратов, в связи с предоставлением стандартных, социальных и имущественных налоговых вычетов, при отсутствии ежедневных поступлений. Глава области рассказал, что в связи с этим в феврале текущего года он обращался к председателю Совета Федерации с предложением внести изменения в действующее законодательство в части возможности исключения вышеуказанного порядка по списанию НДФЛ.
В правительстве Новгородской области «Известиям» пояснили, что нормы, предусмотренные в этом законе, не дадут дополнительных доходов местным или региональным бюджетам. Кроме того, некоторые вопросы функционирования института единого налогового платежа всё еще сохраняются.
Между тем сенатор от Республики Коми Ольга Епифанова полагает, что требуется дальнейшее совершенствование налогового законодательства. Она ссылается на данные республиканской администрации: в соответствии с ними для обеспечения сбалансированности бюджетов необходимо установить более ранний срок предоставления уведомлений и/или деклараций и уплаты в рамках ЕНС и ЕНП — перенести с 25-го и 28-го чисел месяца соответственно на более ранние даты, например на 22-е и 25-е числа месяца.
— Срок уплаты 28-е число — очень сложная для бюджетов дата, — подчеркивает сенатор. — Это самый конец месяца. С учетом выходных дней срок уплаты или перечисления денег в бюджеты сдвигается. Именно поэтому не все денежные средства были перечислены, например, в бюджеты в январе, а поступили в начале февраля. Наибольшие же риски для бюджетов создает срок уплаты 28 декабря — он выпадает на предпоследний рабочий день года, что указывает на неисполнение в полном объеме расходов, а также на риски неисполненных доходных параметров бюджетов.
ЕНС (единый налоговый счет) — новый способ учета начисленных и уплаченных налогов и взносов. ЕНС пополняется с помощью единого налогового платежа (ЕНП) до срока уплаты налогов. Введение ЕНС упрощает расчеты с бюджетом и взаимодействие с налоговыми органами. До 2023 года для заполнения платежек приходилось учитывать 1375 изменяющихся КБК (кодов бюджетной классификации) и 60 сроков отчетности в месяц. Переплату можно было вернуть только за три последних года, а отмена ограничений на операции по счету занимала до пяти рабочих дней.
Своевременное нововведение
Если посмотреть на сведения об исполнении региональных и местных бюджетов за I квартал 2023 года, то можно увидеть, что объем поступлений налога на доходы физических лиц составил около 933 млрд рублей (это уровень I квартала пандемийных 2020 и 2021 годов), тогда как в I квартале 2022 года он равнялся 1164,6 млрд рублей. При этом поступления налога на прибыль организаций показывают устойчивую положительную динамику: 1745,5 млрд рублей в I квартале 2023 года; 1478,2 млрд рублей — в I квартале 2022 года и 1007 млрд рублей — в аналогичном периоде 2021 года. На это указывает проректор правительственного Финансового университета Светлана Солянникова.
По ее оценкам, дефицит региональных и местных бюджетов продолжает расти: за I квартал 2023 года дефицит консолидированных бюджетов субъектов РФ составил 696,5 млрд рублей, тогда как в аналогичные периоды пандемийных 2020 и 2021 годов он был 341,3 и 246,6 млрд рублей соответственно. Объем бюджетных кредитов, полученных консолидированными бюджетами субъектов РФ за I квартал 2023 года, достиг 269,3 млрд рублей, что почти в три раза выше уровня аналогичного периода 2022 года (91,4 млрд рублей).
— Всё это — результат перехода на единый налоговый платеж и введения единого налогового счета, когда налоговые органы не смогли выстроить эффективную работу в новом режиме с налогоплательщиками, налоговыми агентами, казначейскими органами. Поэтому платежи по НДФЛ, перечисляемые организациями как налоговыми агентами, распределяются и зачисляются на счета региональных и местных бюджетов с большими задержками, нерегулярно, — объясняет Светлана Солянникова.
Она убеждена, что данное нововведение своевременно и позволит решить проблему формирования доходов прежде всего регионов-доноров и публично-правовых образований с высоким уровнем занятости населения и активно развивающейся промышленностью, у которых НДФЛ формирует от 30 до 49% от общей суммы доходов бюджета. Это не только Москва и Санкт-Петербург, но и бюджеты большинства публично-правовых образований Центрального, Северо-Западного, Приволжского, Уральского федеральных округов.
В меньшей мере нововведение затронет регионы и муниципальные образования, где основной объем доходов формируется за счет межбюджетных трансфертов из федерального и региональных бюджетов, отмечает спикер.
В Федеральной налоговой службе комментариев не предоставили.
Мина замедленного действия
Вначале должна закрываться недоимка по налогам, начиная с наиболее раннего срока уплаты, полагает декан факультета налогов, аудита и бизнес-анализа Финансового университета при правительстве РФ Вадим Засько. Далее закрываются текущие начисления, а в финале от ЕНС происходит закрытие задолженности по пеням и штрафам.
— Именно в этой очередности невольно закралась мина замедленного действия, — указывает специалист. — Например, налогоплательщик в установленную единую дату внес платеж исходя из расчета текущих начислений. Казначейство автоматически закрывает налоговые недоимки и остатки уже распределяет пропорционально текущим начислениям.
Очевидно, что при таком раскладе НДФЛ в определенной степени теряет свои позиции по следующим причинам. Во-первых, в силу ранее действующего механизма уплаты НДФЛ в бюджет: платежка в банк на зарплату, а также платежка в банк на НДФЛ фактически купировали проблему возникновения значимых налоговых задолженностей по НДФЛ, поясняет эксперт. Во-вторых, валовое начисление НДФЛ уступает начислениям по НДС и НДПИ. В связи с этим, с одной стороны, формируется «бюджетная справедливость», но, с другой стороны, выпадают доходы конкретно по НДФЛ, из-за того, что в установленном порядке НДФЛ больше не выступает отдельным платежом, на который автоматически происходило поступление денег в момент выплаты заработной платы.
Проблема наполняемости региональных бюджетов по статье НДФЛ коснулась абсолютно всех регионов, но с разной степенью болевого порога в силу неодинаковой степени бюджетной обеспеченности и возможностями управлять региональными налоговыми доходами, полагает Вадим Засько. В структуре региональных налоговых доходов НДФЛ формирует почти 40% консолидированного регионального бюджета. Реализованная законодательная инициатива — это компромисс между федеральным бюджетом и регионами, причем в пользу последних, указывает собеседник.
— Учитывая глобальность реформирования системы исполнения налоговых обязательств и, главное, системы межбюджетного распределения этих налоговых обязательств, мы еще неоднократно будем возвращаться к донастройке системы функционирования ЕНС, — заключил эксперт в сфере налогообложения.
