Метод научного тыка: почему демографическая политика не всегда эффективна
В Госдуме обсудили влияние урбанизации на рождаемость. Депутат Олег Леонов привел данные, согласно которым улучшить ситуацию в демографии может малоэтажное строительство, и подкрепил информацию результатами исследований. Однако, заметили участники круглого стола, с использованием научных данных в демографической политике есть проблемы, которые отражаются на эффективности программ. Пока демографическая политика делает ошибки, заметили эксперты, но именно сейчас наступает период, когда нужно активно действовать, чтобы разобраться с проблемами в этой сфере. Подробнее — в материале «Известий».
Какие данные привели в Госдуме
На круглом столе, посвященном демографическим проблемам, Олег Леонов постарался донести мысль о том, что урбанизация отрицательно влияет на рождаемость в стране. Со ссылками на исследования он заявил, что в селах рождаемость выше на 30–40% и объясняется это не уровнем доходов или развитием медицины, а тем, что там гораздо больше пространства для семьи. Дом с участком для рождаемости лучше, чем квартира в городе. В пример он приводит ситуацию в США век назад, когда причиной падения рождаемости определили урбанизацию и создали программу малоэтажного городского строительства. Та самая «одноэтажная Америка», говорит он, решила проблему.
По его словам, этот фактор важнее уровня жизни и спокойствия населения: стабильность в СССР в 1970-е годы была, но рождаемость от этого не выросла, потому что происходила урбанизация. В тех же ОАЭ, говорит он, сейчас есть и социальные выплаты, и качественная медицина, и высокий уровень доходов, но средний коэффициент рождаемости — катастрофический. Причину называет ту же: огромная урбанизация.
— Говорят, что это «удел всех развитых стран», но в Израиле суммарный коэффициент рождаемости — 2,9–3,1 (в России по итогам 2021 года — 1,5. — Ред.). Там низкий уровень урбанизации и работает общественное мнение, есть мода на многодетность, — сказал Леонов.
В связи с этим он предложил перейти на развитие малоэтажных городских районов вместо повсеместного строительства многоквартирных домов. Депутат подчеркнул, что это дороже, но считает, что в данной ситуации цель оправдывает средства.
Вице-спикер Госдумы Анна Кузнецова заметила, что большинство регионов сделало шаг в направлении малоэтажного строительства для многодетных семей, выделяя им участки под строительство ИЖС, но получилось не очень качественно: строить там зачастую оказывалось невозможно.
— Надо проанализировать опыт и успеха, и ошибок, — заявила Кузнецова. — Сейчас мы должны, вырабатывая меры, ориентироваться на анализ, на научные данные. У нас, к сожалению, в последние 50 лет ничтожное число исследований в сфере детства, демографии. Научное сообщество должно консолидироваться.
По ее словам, многие семьи хотят иметь много детей, но аргументируют нерешительность в отношении их появления отсутствием жилья и прочими проблемами. Насколько глубинны эти проблемы — нужно выяснить вместе с научным сообществом, сказала депутат.
О чем говорят исследования
В марте были опубликованы результаты масштабного исследования Росстата, которое проводится раз в пять лет. Опрос охватил более 15 тыс. домохозяйств. Исследование показало, что 71,6% российских женщин хотят иметь не более двоих детей. В 2017 году так отвечали 65,3% участвовавших в исследовании. Увеличивается и доля желающих иметь единственного ребенка — с 17 до 23%. Желание стать многодетными изъявили только 18,9%.
Интересовались исследователи и вопросом, что мотивирует женщин рожать и помогли ли им в принятии этого решения дополнительные меры государственной поддержки. Выяснилось, что почти четверть женщин, которые воспитывают одного ребенка, решились на рождение первенца в том числе благодаря мерам поддержки. В 2023 году материнский капитал на первого ребенка составил 587 тыс. рублей и 188,7 тыс. рублей на второго, если уже получена первая выплата. Если же выплата не назначалось, то на второго ребенка родители получат 775,6 тыс. рублей.
Главная мотивация женщин рожать второго ребенка, согласно данным Росстата, оказалась нематериальной: 70% россиянок заявили, что они считают важным, чтобы первенец не чувствовал себя одиноким. Впрочем, и желание решить материальные проблемы за счет госпомощи тоже присутствует — это стало стимулом для 61%. Доля «корыстных» ответов пять лет назад была ниже почти на 20%.
Ошибки в мерах поддержки
На круглом столе в Госдуме депутат Татьяна Буцкая показала график коэффициента рождаемости по очередности рождения ребенка у матери в России с 2019 по 2022 год. Выяснилось, что коэффициент рождаемости первого ребенка падал, но затем стабилизировался, коэффициент рождаемости третьего и последующих детей рос и тоже выровнялся, а вот коэффициент рождаемости второго ребенка резко снизился. Депутат охарактеризовала последний показатель как «ужасный и катастрофичный».
— Когда акцент сместили на первого ребенка, то произошло падение не только по второму, но и по первому ребенку, потому что стимулирование по первенцу практически невозможно, — заявил в свою очередь директор проектов Агентства стратегических инициатив (АСИ), руководитель Агентства социально-демографического развития Григорий Сайфулин. — Нужна прогрессивная поддержка — чем больше семья, тем больше поддержка.
Татьяна Буцкая также отметила, что есть вопросы к программе семейной ипотеки под 6%: выяснилось, что ее в 80% случаев используют для приобретения однокомнатных квартир, никак не подходящих для многодетных семей. Она считает, что необходимы меры по уменьшению ставки в зависимости от величины приобретаемой квартиры.
Председатель комиссии Общественной палаты РФ по демографии, защите семьи, детей и традиционных семейных ценностей Сергей Рыбальченко в разговоре с «Известиями» выразил мнение, что нынешняя политика, по сути, направлена на формирование модели малодетной семьи: материнский капитал на первого ребенка больше, чем на второго, расходы бюджета растут, а суммарный коэффициент рождаемости по первым детям падает. Воспроизводство населения может обеспечиваться только при росте инвестиций с рождением следующего ребенка, говорит он. При этом модель социализации современной молодежи такова, что фактически до 25 лет человек получает образование и начинает карьеру, а создавать семью начинает позже. Но после 30 женщины воспринимаются как «старородящие», замечает Сергей Рыбальченко.
— Наша система здравоохранения должна перестроиться под возможности и желание семей, диктовать условия бессмысленно, — сказал он. — Нужна гибкость, политика сопровождения выбора женщины и семьи.
Сергей Рыбальченко добавил, что любые меры поддержки требуют как обоснования, так и качественного управления. Например, решение о выделении бесплатных участков многодетным семьям привело в 2012 году к примерно такому же росту рождаемости, как и в 2007-м после введения маткапитала.
— Демография — это управление ожиданиями, и семьи откликнулись на обещания бесплатных участков, потому что хотели жить на земле. Но в итоге они столкнулись с большими трудностями, что отчасти повлияло и на падение рождаемости после 2015 года, — заметил он. — Можно сказать, что не оправдались ожидания семей. Жилищный вопрос для роста рождаемости главный. Нужен механизм субсидированного найма жилья, который позволит улучшать условия по мере рождения детей.
Старший преподаватель Института демографии имени А.Г. Вишневского НИУ ВШЭ Валерий Юмагузин заметил, что когда вводили маткапитал, число рождений росло и так: в 2007 году в активный репродуктивный возраст вступало поколение 1987–1988 годов рождения.
— С точки зрения научного подхода было бы более правильно вводить материнский капитал в периоды демографической ямы, чтобы компенсировать провалы и содействовать сглаживанию демографических волн, — сказал он «Известиям». — Сейчас мы, наоборот, эти волны усилили, так как вслед за «урожайными» годами пришли «голодные».
Он замечает, что и окружающая ситуация влияет на решение о рождении детей, и это нужно учитывать.
Опираются ли решения на научные данные
Депутат Олег Леонов считает, что используемые при принятии решения по демографической политике научные исследования были достаточно поверхностными.
— В этом и проблема — при подготовке материалов круглого стола мне не удалось найти глубоких исследований причин падения рождаемости и точных обоснованных рекомендаций, что необходимо делать для ее увеличения, — сказал он «Известиям». — А это крайне важно при принятии решений — полагаться не на собственные бытовые представления, а на научные факты.
Сергей Рыбальченко также соглашается в вопросе нехватки самих исследований. Росстат проводит их раз в пять лет, но нужны ежегодные, чтобы оценить результативность действующих и вновь принятых мер, говорит он. Он отмечает, что Общественная палата в 2019 и 2021 годах проводила свои масштабные опросы «Семейная политика: меры поддержки глазами семей», но и эти результаты почти не применялись. Правительство, говорит он, не использует в полной мере результаты социологических опросов.
Эксперт приводит пример: специалисты давно доказали, что бесплатное или доступное высшее профессиональное образование для детей из многодетных семей является мощным стимулом для рождения третьего и последующих детей, ВЦИОМ в конце 2019 года подтвердил это опросом. Совет Федерации внес законопроект на этот счет, но уже третий год он не рассматривается. В феврале Общественная палата предложила правительству свой механизм субсидирования высшего образования для многодетных семей, но в марте получила отказ.
Недостаточно используются и действующие механизмы оперативной оценки, продолжает Сергей Рыбальченко.
Научный сотрудник Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара Игорь Ефремов отмечает, что эффект мер демографической политики тщательно изучается демографами, но качественное исследование требует большого набора данных и их глубокой обработки, поэтому результаты не могут быть оперативными. Но и сам процесс принятия решений в отношении демографии непрозрачен. Для анализа демографических процессов в России существенно не хватает источников данных, продолжает Игорь Ефремов, поэтому необходимо расширить перечень выборочных исследований с публичным доступом к данным, регулярно проводить микропереписи населения с расширенным списком вопросов.
Как работают с данными власти
Однако губернатор Новгородской области, глава комиссии Госсовета по социальной политике Андрей Никитин утверждает, что все решения, которые принимались президентом, в том числе по итогам работы комиссии Госсовета, базировались на исследованиях НИУ ВШЭ и РАНХиГС.
— Эффективными они являются в том числе потому, что принимались с учетом мнений регионов, — заявил он «Известиям». — Проводились встречи с мамами, стратегические сессии.
Андрей Никитин подчеркнул, что сам формат подготовки госсоветов предполагает широкое участие экспертного сообщества и все значимые специалисты и ученые-демографы в эту работу были вовлечены. Проводились и социологические исследования по влиянию тех или иных мер поддержки на поведение в области рождаемости, говорит губернатор Новгородской области.
С ним согласен и профессор кафедры государственного и муниципального управления Финансового университета при Правительстве РФ Юрий Шедько, который считает, что связь с наукой по демографическим проблемам видна в том числе в реализации нацпроекта «Демография», а оценка результативности мер поддержки изучена достаточно хорошо: есть опрос на портале «Госуслуги», опросы ВЦИОМа, есть объективная оценка, основанная на статистических показателях.
Научный руководитель Института региональных проблем Дмитрий Журавлев отмечает, что научное изучение результатов мер поддержки идет, но им не хватает целостности и масштаба. Кроме того, законодателям нужны не только итоги исследований, но и их качественная интерпретация, что наука делает далеко не всегда.
Григорий Сайфулин из АСИ отмечает, что важно как минимум совершенствовать качество диалога управленцев, ученых, экспертов-практиков, представителей родительских сообществ. Он заметил, что только среди многодетных семей есть пять различных кластеров с отличающейся мотивацией к многодетности, разной чувствительностью к мерам государственной поддержки, а в регионах существует 15 разных подходов к определению статуса многодетной семьи. Сайфулин полагает, что нужны систематизация существующих подходов и базовый статус многодетной семьи.
— Для достижения уровня простого воспроизводства населения суммарный коэффициент рождаемости должен быть равен не 1,45, как сейчас, а 2,15, — сказал он «Известиям». — Но несмотря на все трудности, у нас сейчас историческое окно возможностей: в сегодняшней структуре населения преобладают группы женщин 30–40 лет, в их семьях, как правило, уже есть один или двое детей. При создании необходимых условий могут родиться еще дети. А вот в ближайшие 10 лет ожидается снижение количества женщин репродуктивного возраста. Действовать нужно сейчас.
