Время и деньги: как государство ищет пути снижения издержки для стройотрасли

Проект постановления правительства РФ, призванный снять административный барьер в сфере градостроительства и касающийся необходимости археологических изысканий на месте будущих строек, активно обсуждается властью и бизнес-сообществом. Какие задачи решает государство и что изменится для участников отрасли — в материале «Известий».

В начале мая Госдума приняла федеральный закон «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Он наделил правительство правом самостоятельно разработать регламент, по которому будет определяться наличие или отсутствие археологически значимых объектов на территориях, предназначенных под строительство. Каким будет этот регламент, прописано в проекте постановления, подготовленном кабмином.

Назревшая необходимость

Эксперты сходятся в оценке необходимости принятия и реализации нового закона. Она, по словам участников отрасли, назрела давно, а в условиях санкций снятие избыточной финансовой нагрузки и административных барьеров стало ключевой задачей.

Согласны с этим и представители власти. Как говорит первый заместитель председателя комитета Госдумы по строительству и ЖКХ, член координационного совета общероссийской организации «Деловая Россия» Владимир Кошелев, министры и депутаты вместе ведут работу по сокращению инвестиционно-строительного цикла и оптимизации расходов на строительство.

— Поэтому дополнительная необоснованная административная процедура, а именно археологические полевые работы и историко-культурная экспертиза, не является столь необходимой, чтобы проводить ее в обязательном порядке и повсеместно. Для любого застройщика, будь то государственный заказ или коммерческая стройка, отмена избыточной процедуры — это экономия времени и затрат, — говорит Кошелев.

В подготовке постановления правительства, которое и призвано определить, кто и как будет решать вопрос о необходимости археологических изысканий и историко-культурной экспертизы, принимали участие и представители бизнеса. По словам первого вице-президента общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «Опора России» Марины Блудян, слишком много избыточных барьеров, которые попросту мешают предпринимателям заниматься делом. Эксперт уверена, что «в период действия санкций меры по поддержке хозяйственной активности должны быть исключительными».

— Нужно избавляться от атавизмов в законодательстве, которые тяжким бременем лежали на нас все предшествующие годы. В сегодняшних реалиях, когда предприниматели оказались в очень непростых условиях, крайне необходимо сократить проведение дорогостоящих, длительных по времени и, как правило, низкорезультативных археологических полевых работ и историко-культурной экспертизы на территориях, где планируется хозяйственная и предпринимательская деятельность граждан и юридических лиц, — подчеркивает эксперт.

Низкая результативность, высокая цена

Сейчас такие предварительные работы и экспертиза обязательны и в случае запланированного строительства, и реконструкции, и благоустройства, и даже сельхозработ вне зависимости от того, могут ли они причинить вред находящимся под землей или водой археологическим объектам.

— Хотите построить у себя на даче новый сарайчик или отдельно стоящую баньку? Так вот: прежде чем воткнуть лопату в землю, вы должны вызвать к себе археолога. Да, сейчас такое законодательство. Не знаю, как его исполняют обычные граждане, думаю, большинство даже не знает об этом. Но все обязаны закон выполнять, по крайней мере, бизнес к этому приучен, — говорит Марина Блудян.

По ее словам, такой подход серьезно бьет по малому предпринимательству.

— Потому что цены на эти изыскания и экспертизу непомерно высокие. Хочет маленькое кафе сделать себе веранду или пристройку и не может.

Расходы на финансирование таких обследований ложатся на заказчика или застройщика. Разработчики постановления считают, что в этом случае логично, что он и будет принимать решение о проведении превентивного обследования этой территории, если есть основания предполагать наличие на ней археологических объектов.

— Основания — если ранее на этой территории уже были обнаружены археологические предметы. Но если не были обнаружены, то и тратить средства бюджетов, предпринимателей и граждан на крайне неочевидные поиски в нынешних условиях нерационально, — говорит Блудян.

Государство пытается снизить не только финансовые, но и, по словам председателя комитета по цифровой трансформации строительной отрасли НОСТРОЙ Ирины Кузьмы, колоссальные временные издержки.

— Они связаны с длительностью проведения этих экспертиз на земле, где зачастую отсутствуют признаки археологических объектов, — рассказывает Кузьма. — Но нечеткость формулировок закона не позволяла заказчику самому определять, в каких случаях проводить экспертизу.

Монополия на рынке

— Федеральный закон № 73 «Об объектах культурного наследия» содержит не очень четкие и корректные формулировки, которые в исполнении на местах имеют диаметрально различные правоприменительные практики. В результате, не имея четких критериев, мы становимся заложниками ситуации, — говорит Ирина Кузьма.

По словам представителей отрасли, главная проблема в том, что из-за несовершенного правового регулирования сложилась монополия на оказание фактически обязательных и повсеместных услуг по предварительному археологическому исследованию и государственной историко-культурной экспертизе территорий. А это привело к колоссальному разрыву между требованиями закона и возможностями.

Ежегодно в РФ строится более 80 тыс. объектов и более 230 тыс. индивидуальных жилых домов, обрабатывается 220 млн га сельхозземель, на 25 тыс. га проводятся работы по лесоустройству.

— При этом на всю страну около 3,5 тыс. специалистов, имеющих право проводить археологические полевые работы и около 130 экспертов, наделенных правом проводить государственную историко-культурную экспертизу. Для сравнения — инженерные изыскания сегодня вправе проводить более 47 тыс. специалистов, — рассказывает президент НАМИКС, общероссийской общественной организации «Деловая Россия» Елена Николаева.

Еще одна проблема, по словам эксперта, состоит в том, что существующая нормативная база не устанавливает ни сроков заключения договоров на оказание таких услуг, ни сроков оказания самих услуг, ни их предельной цены.

— Конечно, в условиях такой монополии все — госструктуры, бизнес, граждане, — кто планировал хозяйственное освоение территорий в разных целях — от строительства дорог до возделывания пашни и возведения частных домов, — находились под дамокловым мечом срыва сроков реализации своих проектов и диктата цены, — резюмирует Николаева.

Ряд экспертов видит в нынешнем положении дел лазейку для коррупционных схем.

— Специалисты, проводящие изыскания и экспертизу, существуют на деньги от контрактов, которые они заключили. И, соответственно, чем их больше, тем больше заработок. Что порождает закамуфлированное вымогательство: вы нам заплатите, мы тогда быстро всё исследуем, а если не заплатите или будете мало платить, будем медленно всё делать. И это может растянуться на годы, — говорит председатель московского регионального отделения общероссийской общественной организации «Союз садоводов России», экономист Юрий Шалыганов.

Новые механизмы

Новый закон и проект постановления правительства, по словам Шалыганова, направлены на то, чтобы снять избыточные ограничения и ввести в хозяйственный оборот как можно больше земельных участков, которые не являются культурно-историческим наследием.

— Я понимаю, когда в Суздале запрещено вести какую-то хозяйственную деятельность без раскопок, там для этого есть предпосылки. И даже там — при отработанной схеме и отсутствии комплексной застройки — процесс археологических изысканий и экспертизы может длиться год, а то и два.

Владимир Кошелев говорит о том, что проект постановления предусматривает по-настоящему действенные меры.

— Определены виды работ, воздействие которых на земли или водные объекты может повредить находящиеся под землей или под водой объекты археологического наследия. А археологическая разведка и историко-культурная экспертиза перед производством таких работ должны проводиться по решению заказчика таких работ, то есть застройщика, — подчеркивает эксперт.

Также постановлением определяется, в каких случаях проводить предварительное обследование и разведку.

— Если, например, производство строительных работ планируется на территориях, где ранее уже обнаруживались признаки археологических объектов, то есть имеются объективные основания их обнаружения, застройщик будет проводить их археологическую разведку до начала производства работ. А уж если в ходе таких работ будут обнаружены соответствующие объекты, то в этом месте будет проведено полноценное археологическое обследование территории, — рассказывает Елена Николаева.

Если же работы ведутся там, где раньше не находили археологические артефакты, то предварительное обследование территории требоваться не будет.

— Цель постановления — определить перечень работ, порядок исполнения и определение сроков, — говорит Ирина Кузьма. — Мы были свидетелями того, что покос травы относили к хозяйственному воздействию на земли и требовали проведения археологической разведки и историко-культурной экспертизы. А если говорить о районах Крайнего Севера, где мы ограничены во времени проведения работ, там объекты из-за, по сути, неоправданной экспертизы вставали на года и десятилетия.

Новый закон, по мнению экспертов, выстраивает баланс между интересами развития территорий и охраны культурно-исторического наследия.

Защита наследия и ответственность бизнеса

Историческое наследие не пострадает, уверены эксперты, и опасения, что бизнес начнет реализовывать проекты без учета риска повреждения археологически значимых объектов, беспочвенны. Как говорит Ирина Кузьма, цель нововведения — исключительно регламентация процесса.

— Мы не хотим отказаться от ответственности, мы просим дать четкие, понятные правила, по которым государство и бизнес смогут работать и приступать к реализации всех намеченных программ, — подчеркивает Кузьма.

Предусмотренную и ныне законом ответственность за повреждение объектов археологического наследия лиц, которые их обнаружили в ходе хозяйственных работ, по словам экспертов, бизнес и граждане как несли, так и продолжат нести.

— Действующий закон продолжает требовать от застройщика, обнаружившего археологический предмет, чтобы он остановил работы и уведомил региональный орган охраны культурного наследия. А если эта находка будет квалифицирована как объект, обладающий признаками объекта археологического наследия, то должна быть проведена государственная экспертиза на предмет определения его историко-культурной ценности. И если такая ценность будет установлена, то должны быть организованы работы по обеспечению сохранности объекта, при необходимости — археологические раскопки, а территории, на которой он обнаружен, будет придан особый статус, — поясняет Елена Николаева.

Марина Блудян подчеркивает, что ответственность, предусмотренная за причинение вреда объектам культурного наследия и сейчас достаточно высока: штраф до 20 млн рублей (а за уничтожение или повреждение особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации — до 60 млн рублей), а также лишение свободы на срок до шести лет.

— Никто с этим шутить не будет. Более того, при обнаружении такого объекта может потребоваться переделать весь проект. И это тоже затраты. Так неужели застройщик не уточнит вероятность нахождения на этом месте чего-то исторически важного, если ему будут грозить такие последствия? — говорит Блудян.

В результате принятия постановления естественным образом будут сокращены затраты на выплаты специалистам, проводящим раскопки и экспертизу. Но эксперты сходятся во мнении, что задача государства и бизнеса в социально-экономическом развитии, а не в финансировании отдельно взятых специалистов.

Ожидаемый эффект

Эксперты и представители строительной отрасли уверены, что сроки и затраты на реализацию значимых для государства проектов существенно сократятся. Сейчас застройщики, реализующие инвестиционные проекты, лишены пространства для маневра, а новые правила дадут им возможность объективно взвесить риски и принять решение о целесообразности или нецелесообразности предварительного археологического обследования территории до начала реализации хозяйственных проектов.

У заказчиков и застройщиков, по словам Владимира Кошелева, появятся дополнительные возможности оптимизации расходов на инвестиционную деятельность с учетом масштабов инвестиционных проектов, оценки реальных рисков повреждения археологических объектов и издержек на финансирование археологических работ и государственной историко-культурной экспертизы.
Совокупный экономический и временной эффект нововведений, уверена Ирина Кузьма, окажется очень весомым.

— Мы сможем одномоментно при реализации постановления запустить большое количество программ. И эффективность новых правил станет очевидна достаточно быстро, — резюмирует эксперт.