Без понятия: как усовершенствуют программу капремонта
В докладе о результатах мониторинга правоприменения за 2020 год правительство рассказало об основных проблемах правового регулирования в программе капремонта многоквартирных домов, которые необходимо решать законодательно. В частности, выяснилось, что всё это время программа существовала без определения понятия «многоквартирный дом», также возникли проблемы с изменением сроков ремонта и работами в жилых объектах культурного наследия. Насколько важно решение этих вопросов, разбирались «Известия».
Зачем нужно понятие о многоквартирном доме
В докладе о результатах мониторинга правоприменения говорится, что на федеральном законодательном уровне требуется решить проблему неполноты правового регулирования понятия «многоквартирный дом» — до сих пор в Жилищном кодексе Российской Федерации этого определения нет. В документе отмечается, что на практике это затрудняет формирование перечня домов, включенных в программу капремонта. Еще в 2015 году об этой проблеме говорилось в аналогичном докладе о результатах мониторинга правоприменения, однако до сих пор ее не решили.
В документе говорится, что сейчас правительство уже готовит законопроект, который внесет понятие многоквартирного дома в Жилищный кодекс, разграничив его с домом блокированной застройки, — это понятие появится в Градостроительном кодексе.
Депутат Госдумы, эксперт НП «ЖКХ Контроль», зампред общественного совета Минстроя России Светлана Разворотнева отметила, что отсутствие четкого определения этих понятий может вызывать споры относительно того, правомерно или нет дом включен в программу капремонта.
— Однако таких спорных моментов относительно немного, так что на реализацию региональных программ этот пробел федерального законодательства серьезного влияния не имеет, — сказала она «Известиям».
Она сообщила, что правительство уже внесло законопроект, уточняющий эти понятия, в Госдуму, а комитет по строительству и ЖКХ рекомендовал его к принятию в первом чтении.
— Хотя, на мой взгляд, определения, данные в законопроекте, не являются безупречными и ко второму чтению предстоит их уточнить, — сказала Разворотнева.
Директор направления «Городское хозяйство» Фонда «Институт экономики города» Ирина Генцлер отмечает, что отсутствие этих понятий не мешало программе капремонта.
— Интуитивно все понимали, что такое многоквартирный дом, — в региональную программу капремонта включаются дома с наличием больше стольких-то квартир, — сказала она «Известиям». — И это решило все вопросы. Проблема небольшая есть только с домами блокированной застройки, но все регионы спокойно эти дома-таунхаусы вывели из своих региональных программ.
Председатель комитета ТПП по предпринимательству в сфере ЖКХ Андрей Широков, однако, считает проблему более серьезной, чем кажется на первый взгляд.
— Ведь дома как объекта нет — это совокупность квартир, которые являются объектами недвижимости, потому что они имеют государственную регистрацию, — сказал он «Известиям». — И дом как общедолевое имущество не имеет государственной регистрации. Эксперты говорят об этом десятки лет — дом должен стать объектом недвижимости, должен иметь свою остаточную стоимость и восстановительную стоимость — как раз те затраты, которые должны идти на капитальный ремонт общедолевого имущества.
По его словам, дом не стоит на бухгалтерском балансе, поэтому нет понимания, сколько надо вложить в него денег, чтобы привести его в проектное состояние. В итоге, замечает Широков, происходит выборочный капитальный ремонт — сначала кто-то делает крышу и уходит, потом кто-то делает фасад и уходит из дома.
— Правильно ли это? Это большой вопрос, — говорит Широков. — Когда мы говорим о многоквартирном доме, о капитальном ремонте дома, мы должны в первую очередь понимать, что его надо ремонтировать комплексно, он должен быть объектом недвижимости с государственной регистрацией, со стоимостью и так далее.
Почему отодвигаются сроки капремонта
Второй проблемой, на которую указывает правительство в документе, является неполнота правового регулирования краткосрочных планов реализации программ капремонта — сведения о техническом состоянии домов не всегда соответствуют реальному положению дел. В результате, например, в региональной программе запланирован ремонт фасада, но в процессе подготовки выясняется, что нужен капитальный ремонт крыши. Внесение изменений в региональную программу при этом возможно только по решению общего собрания собственников.
Рабочие-кровельщики проводят капитальный ремонт крыши
Поэтому сейчас Минстрой разрабатывает законопроект, по которому в перечне работ по капремонту предлагается выделить как самостоятельный вид работ обследование технического состояния многоквартирного дома и его отдельных конструктивных элементов, чтобы можно было определить приоритетные виды работ. По результатам этого обследования предлагается предоставить право региональным властям менять сроки проведения капитального ремонта, в том числе, что важно, переносить срок выполнения работ на более поздний период. Это, указывается в докладе, «позволит более эффективно использовать взносы на капитальный ремонт и повысить финансовую устойчивость региональных программ капитального ремонта».
— В целом ряде регионов краткосрочные программы капитального ремонта систематически не исполняются в силу финансовых или организационных проблем, — заметила Разворотнева. — Поэтому существует серьезная опасность, что разрешение переносить сроки капремонта без участия собственников могут использовать недобросовестные чиновники. В связи с этим я категорически против исключительного их права переносить сроки на более поздние.
Она заметила, что провести общее собрание собственников действительно сложно — особенно с учетом, что по вопросам капитального ремонта такие решения принимаются двумя третями голосов.
— Поэтому, возможно, процедуру и стоит упростить, — говорит она. — Например, в случае принятия решения о переносе сроков на более поздние, региональные власти должны будут предоставить собственникам подробное обоснование собственного решения (результаты экспертиз и прочее). Данное решение можно будет считать состоявшимся, если собственники не наложат на него вето — через проведение того же собрания, в котором «против» должно проголосовать не менее 50%.
Разворотнева считает, что качество формирования программ капитального ремонта в регионах в целом вызывает много вопросов — программы делались без должного технического обследования домов, нехватка средств в фондах заставляла регионы переносить самые дорогостоящие работы на более поздние сроки, и дальнейшее облегчение откладывания ремонта на более поздние сроки может только усугубить ситуацию.
Ирина Генцлер отмечает, что вопрос переноса сроков действительно актуальный, так как денег не хватает на выполнение всех ремонтов в те сроки, которые запланированы региональными программами.
— Надо каким-то образом всё равно решать эту проблему, — говорит она. — Или изыскивать дополнительные средства, или резко поднимать взносы — но надо наполнять программу деньгами. Если их недостаточно, то, конечно, каким-то образом сроки придется отодвигать. При этом вопрос требует, конечно, тщательного взвешивания, потому что должны быть какие-то пределы, чтобы дома не переходили в разряд совсем ветхих, совсем аварийных.
Генцлер замечает, что перенос сроков является в некотором смысле даже обманом граждан, потому что им сказали, что нужно заплатить деньги и получить ремонт, который обещан в соответствии с этой программой. Но на другой чаше весов — совершенно неустойчивая финансовая система региональных операторов.
— У нас каждый год 0,4% жилья приходит в негодность, дома становятся аварийными, — замечает Широков. — Это огромный прирост. При этом не закрываются даже современные потребности восстановления аварийного жилья. Надо заниматься экономикой многоквартирного дома, экономикой управляющей организации, экономикой всей этой модели. Однако пока этого нет — и в стратегии развития строительной отрасли и ЖКХ до 2030–2035, которую разработал Минстрой, эти проблемы пока не рассматриваются.
Эксперт площадки ОНФ «Жилье и городская среда» Павел Склянчук также заметил, что эксперты Общероссийского народного фронта еще несколько лет назад по итогам проведенных мониторингов указывали, что отсутствие системы техучета приводит к тому, что дом с высоким износом сперва ремонтируется, а через год-два признается аварийным.
Кто оплатит ремонт в исторических домах
Третья проблема, на которую указывает правительство в докладе, — неполнота правового регулирования вопросов софинансирования работ по капремонту в домах, являющихся одновременно объектами культурного наследия. Стоимость ремонта в таком доме, как правило, превышает предельную стоимость работ по капитальному ремонту, но точно также осуществляется за счет собственников МКД. Обязанности софинансировать такие работы у местных бюджетов нет.
Для решения этой проблемы депутаты Госдумы разработали законопроект, по которому у органов власти появляется право оказывать финансовую поддержку в случае превышения размера предельной стоимости работ по капитальному ремонту в таких домах за счет бюджетных средств.
— Эта позиция правильная, — замечает Широков. — У нас есть города, где многоквартирные дома относятся к началу ХХ века, а то и более раннего времени постройки. Люди в этих объектах культурного наследия живут. Если капремонт там проводить по правилам, то денег ни одного регионального фонда не хватит. И здесь государство должно говорить — да, мы хотим, чтобы этот объект сохранял облик объекта культурного и исторического наследия, поэтому бюджет страны однозначно должен помогать проводить эти работы.
Он замечает, что работы в таких домах часто подпадают не под обычный ремонт, а под реставрацию, а это всегда было дорого. При этом Широков подчеркивает, что по каждому дому ситуацию надо рассматривать индивидуально.
Удорожание таких объектов, замечает в свою очередь Склянчук, происходит из-за того, что для ремонта фасада или замены инженерных сетей в качестве подрядчика должны быть привлечены реставраторы.
Ирина Генцлер подчеркивает, что речь идет не об обязательстве софинансировать ремонт, а о возможности.
— Однако объект культурного наследия — это общее достояние города, региона, страны в целом, и поэтому участие бюджета в финансировании таких капремонтов должно обязательно подразумеваться, — говорит она. — Может быть, нужно каким-то образом нормативное регулирование провести, разделив, что именно в доме является объектом сохранения, а что нет — например, фасад нужно сохранять, а перекрытия — нет. И в той части, которая удорожает проведение ремонта, подключать софинансирование бюджета.
Светлана Разворотнева отмечает, что софинансирование из бюджета — один из путей решения вопроса, но проблема в том, что в региональных и местных бюджетах часто не хватает средств.
— Поэтому я выступаю за то, чтобы во всех случаях софинансирование на данные объекты шло и с федерального уровня — например, через специальную подпрограмму федерального проекта «Формирование комфортной городской среды», — говорит эксперт.
Как усовершенствовать концепцию капремонта
— По-хорошему, концепцию капремонта надо менять, — считает Андрей Широков. — Капитальным ремонтом, с моей субъективной точки зрения, региональные операторы вообще не должны заниматься. Нужно вести его через спецсчета многоквартирного дома, где собственник сам накапливает средства на восстановление своей общедолевой собственности и сам принимает решение, что и как будет ремонтировать.
По его словам, в такой ситуации собственникам нужно дать кредитные возможности, чтобы банки выдавали займы на осуществление комплексного капитального ремонта. Роль государства здесь, говорит Широков, создать преференческие модели, чтобы кредиты были доступны для собственников.
— Государство должно создавать и преференции, в том числе для тех организаций, которые идут заниматься капитальным ремонтом, чтобы снижалась его себестоимость, — говорит он. — А чтобы снизить себестоимость, нужны налоговые льготы как федерального, так и регионального уровня.
Сейчас, замечает он, складывается ситуация, что из общего котла капитального ремонта деньги выделяются, по сути, на улучшение недвижимости некоторых собственников — потому что в программе есть темы, связанные с энергосбережением.
— Дом по капремонту должны привести в проектное состояние, а проектное состояние закладывало другой уровень энергосбережения, а не тот, который требуется сейчас, — говорит он. — И если такие работы проводятся, я улучшаю объект за счет денег из других домов. Правильно ли это? Для меня это всегда очень большой вопрос.
Ирина Генцлер также отмечает, что программе не хватает инструментов для того, чтобы в дома, которые делают накопления на спецсчете, пришли кредиты. Кредиты, по ее мнению, можно было бы использовать в капремонте и других домов, которые копят деньги в общем котле.
Однозначной пользой программы она считает тот факт, что люди в принципе осознали необходимость платить взносы на капитальный ремонт, выросла активность людей, желающих взять вопросы ремонта дома в свою ответственность.
Однако, говорит Генцлер, система региональных операторов не идеально построена — система общего котла, говорит она, не очень хороша и не прозрачна. Она предлагает сделать более понятные и прозрачные системы, чтобы можно было разграничить деньги, чтобы люди понимали, условно говоря, кому они сейчас дают в долг свои деньги.
— Ответственность за ремонт и деньги нужна более строгая, чтобы не было ситуации, когда на дом деньги истратили, а люди расплатятся за ремонт через 40 лет — и наоборот, те, кто дал деньги, капремонт провести не смогут, — говорит Генцлер.
Павел Склянчук считает, что новые вызовы в программе капремонта связаны со всё большим количеством полуаварийных домов, которые ремонтируются в первую очередь и грозят финансовой устойчивости регоператоров.
— Тратить на них нужно больше средств, чем собирается, — говорит он. — Также вызовом является глобальная задача сокращения углеродных выбросов, в том числе из-за старого жилого фонда. Решением должно стать привлечение зеленого финансирования и установка общедомовых приборов контроля потребления энергоресурсов.
Светлана Разворотнева замечает, что при всех недостатках «программа капремонта все-таки лучше, чем ее отсутствие». Главным вопросом к региональным программам капремонта она называет тот факт, что «ремонт не является качественным, не улучшает технические характеристики домов, не делает их более энергоэффективными».
— Зачастую капремонт делается некачественно, ухудшает состояние домов, и чаще всего проблемы связаны с тем, что собираемых взносов недостаточно для проведения полноценного ремонта, — говорит она. — А большинство регионов не готовы компенсировать дефицит бюджета фондов капитального ремонта.
Она считает, что нужно вводить «полноценный контроль за регионами с федерального уровня и усиливать финансовую поддержку с федерального уровня для этих программ». Также, говорит Разворотнева, нужно обязать субъекты софинансировать программы капремонта из региональных бюджетов в случае дефицита средств в фондах капремонта, создавать дополнительные стимулы для активных и самостоятельных собственников, создающих спецсчета.
