Двойная защита: как усовершенствовать реестр памятников культуры
Ростовские депутаты просят упростить им работу, создав механизм по исключению из реестра объектов культурного наследия продублированные памятники, а волгоградские депутаты требуют передать им полномочия по выведению объектов из такого реестра. Эксперты замечают, что актуализацией документа заниматься надо, но в другом смысле — наладив работу по слежению за состоянием объектов культурного наследия. Как усовершенствовать реестр, разбирались «Известия».
Чем реестр памятников не устраивает депутатов
Депутаты заксобрания Ростовской области разработали и направили в Госдуму законопроект, по которому предлагают упростить актуализацию реестра объектов культурного наследия, исключив из него дублирующие сведения. Сейчас, как отмечают депутаты, внесение изменений в реестр допускается только при включении нового объекта, изменении категории его историко-культурного значения, внесении дополнительных сведений о нем или при его исключении из реестра. Но на практике бывает, что в реестр повторно вносят сведения об одном и том же объекте, что ведет «к формированию недостоверных данных о количестве зарегистрированных объектов культурного наследия».
Ростовские депутаты предлагают ввести механизм исправления ошибок, по которому вносить изменения в реестр будут на основании сведений, представленных органами охраны объектов культурного наследия.
Проблему эту депутаты обсуждают давно — так, в мае на XXXIV конференции Южно-Российской парламентской ассоциации председатель комитета заксобрания Ростовской области по образованию, науке, культуре и информационной политике Светлана Мананкина говорила, что в регионе было найдено девять таких объектов, дважды внесенных в реестр. По ее утверждению, на подготовку учетной документации на один объект культурного наследия требуется примерно 700 тыс. рублей. В связи с этим потери от задвоения для бюджета области оценили в 6 млн рублей.
В минувший понедельник волгоградские депутаты призвали передать субъектам полномочия по исключению объектов культурного наследия из единого госреестра памятников истории и культуры. Они считают, что это позволит избежать ситуаций, когда памятника не существует, а обременение с земли снять проблематично, что «тормозит развитие территории». Сейчас исключить памятник из реестра можно только на основании акта правительства России.
Кто может удалять памятники из реестра
В Минкультуры России на запрос «Известий» об отношении к законодательной инициативе ростовских депутатов к моменту публикации материала не ответили. Эксперты же отметили, что подобные инициативы не выглядят неотложными. Председатель центрального совета Всероссийского общества охраны памятников истории и культуры Артем Демидов замечает, что случаи задвоения памятников действительно бывают.
— Случается, что здание ставилось на учет как объект архитектуры одним постановлением и как памятное место — другим постановлением или у него была разная категория учета — местная или региональная, — рассказал он «Известиям». — Исключить это дублирование — достаточно сложная процедура, которую можно осуществить только через постановление правительства Российской Федерации. Однако вопрос мне кажется скорее техническим, который не должен решаться через законодательную инициативу.
Координатор общественного движения «Архнадзор» Константин Михайлов замечает, что в последние годы проводилась активная работа по наполнению единого государственного реестра и она почти закончена. В рамках этой работы все передаваемые сведения о том или ином памятнике должны сверяться и в регионах, и в Министерстве культуры и только потом уже вноситься в единый госреестр.
— Случаи, когда один памятник оказался учтен в списке, например, под разными адресами — это повод не для актуализации реестра, а для внесения уточнения в имеющиеся записи, — сказал он «Известиям». — Считаю, что это всё же повседневная работа органов охраны памятников.
При этом инициативу волгоградских депутатов, которая, очевидно, облегчила бы жизнь и в работе с «задвоениями», эксперты вовсе считают опасной. Президент национального фонда «Возрождение русской усадьбы» Виссарион Алявдин замечает, что у регионов не так давно как раз забрали право вычеркивать памятники из реестра.
— Это многолетнее право по вычеркиванию памятников из списков на уровне регионов привело к стольким нарушениям и злоупотреблениям, что и государственные органы, и общественность, и специалисты поддержали решение передать это право только федеральному органу, — пояснил он «Известиям». — Это вернет нас в ситуацию, от которой мы буквально недавно ушли.
Он выразил опасение, что «актуализация» памятников в реестре приведет к зачистке реестра, исключению из него зданий, которые находятся в неудовлетворительном состоянии, вместо того чтобы искать механизмы их восстановления и сохранения.
Михайлов отмечает, что время от времени появляются призывы к актуализации реестра, которые на самом деле направлены на сокращение списка.
— Например, иногда можно услышать, что какое-то количество памятников связано с историей революции 1917 года и Гражданской войны, поставленных на охрану по идеологическим соображениям, — сказал он. — Но ведь именно благодаря этим соображениям удалось сохранить множество ценных исторических домов, которые являются прекрасными образцами архитектуры конца XIX — начала XX веков, которые могли бы быть утрачены. И на передний план выходят уже иные аспекты ценности. К этому нужно относиться с большой осторожностью и решать вопросы в индивидуальном порядке.
То же самое касается случаев утраты памятников, которые есть в реестре, замечает он. Таких там довольно много, но решение об их судьбе также нужно принимать исходя из результатов экспертизы.
— Возникает проблема, что делать с такими территориями, учитывать ли, что здесь стоял охраняемый объект? — говорит Михайлов. — В таких случаях могут возникнуть инициативы о восстановлении памятника спустя несколько десятилетий после утраты, а иногда историко-культурная экспертиза зафиксирует отсутствие возможности его воссоздания ввиду отсутствия фиксационных материалов.
Что включено в реестр памятников
Несколько лет назад президент России Владимир Путин дал целый ряд поручений, касающихся реестра памятников культурного наследия. После этого началась активная работа по сбору всех памятников в едином государственном реестре объектов культурного наследия — если раньше федеральный и региональный списки существовали отдельно друг от друга, то теперь объекты собраны в одном месте.
— После поручения была проведена большая работа, и сейчас в реестре находятся практически все объекты, — говорит Артем Демидов. — Но вопрос полноты данных, конечно, по-прежнему актуален. Процесс накопления информации идет, но нам бы хотелось, чтобы он шел более интенсивно, однако это зависит от бюджетных возможностей региональных органов власти.
Он отметил, что пока реестр представляет собой некую табличную форму, хотя по идее он должен быть создан в виде ГИСа — полноценной геоинформационной системы. Такая система создана в Москве, говорит Демидов, но она закрыта — пользоваться ею могут только в правительстве города и департаменте культурного наследия.
— Там все данные нанесены на историко-культурный опорный план, — поясняет он. — Видно конкретные здания, которые являются памятниками, территории зоны охраны и так далее. Это то, к чему, как мне кажется, должен прийти и единый федеральный реестр.
Константин Михайлов отмечает, что сейчас в реестре содержится довольно большое количество данных — не только название и местонахождение памятника, но и его фотография, сведения о предмете охраны, то есть перечень элементов памятника, и особенностях, которые подлежат обязательному сохранению при любых условиях, а также некоторая другая информация.
— У Министерства культуры были намерения, чтобы в этот общедоступный реестр добавлялась вообще вся документация, связанная со статусом памятника: границы территории памятника, режимы его использования, территории или зоны охраны, историческая информация, — говорит Михайлов. — В массиве этого не произошло, однако основная информация о памятнике существует и доступна на сайте Министерства культуры.
Глава комиссии Общественной палаты Московской области по сохранению историко-культурного наследия Галина Маланичева заметила, что по реестру проведена большая работа, но пока его нельзя назвать в полной мере отвечающим научным принципам и удобным в практическом использовании.
— Есть проблемы, связанные с ежедневной практической работой в регионах по сбору качественной информации, — сказала она «Известиям». — И нужно в рабочем порядке заниматься уточнением сведений, анализом. Пока мы не имеем полную картину по всем объектам культурного наследия, часто сбор информации делался в формальном порядке.
По ее словам, иногда попадаются технически устаревшие данные, также нужно провести большую работу по внесению в реестр вновь выявленных объектов культурного наследия.
— Это большая практическая работа органов охраны памятников, но не все они хорошо методически подготовлены, — говорит Маланичева. — И тут велика роль федерального центра, чтобы обучать специалистов, как работать с информацией о памятниках.
При этом, замечает она, еще несколько лет назад была катастрофическая ситуация с состоянием реестра памятников, сейчас работа значительно улучшилась.
— У органов охраны памятников огромная работа, а численность сотрудников таких управлений в регионах абсолютно не соответствует задачам, — говорит Михайлов. — На одном-двух людях могут быть сотни, а иногда и тысячи памятников. Как за всем уследить? Это вопрос, как организовано финансирование служб охраны памятников в нашей стране.
Как собрать всю информацию о памятниках
Михайлов подчеркивает, что большую помощь в сборе информации о реальном состоянии памятников, актуализации реестра в смысле достоверности информации в нем могли бы оказать общественные организации: градозащитные, краеведческие, исторические.
— В каждом регионе они есть, и с ними надо наладить взаимодействие, — сказал он. — Тем более что у органов охраны памятников есть обязанность — проводить мониторинг состояния объектов. Существует норматив, что за год управление охраны памятников культурного наследия должно промониторить 20% объектов, чтобы за пять лет полностью изучить состояние всего списка. Но регионы сталкиваются с трудностями, что не всем выделяют средства на этот мониторинг, нет транспорта, многие объекты находятся в труднодоступной местности и так далее.
Он говорит, что «Архнадзор» призывал государственные органы власти к кооперации с общественными организациями, к созданию института общественных инспекторов при органах охраны памятников.
— Такие общественные инспекторы могли бы оказать большую помощь и содействие официальным органам: куда-то доехать, найти объект, сфотографировать, зафиксировать его состояние, — сказал Михайлов. — Но пока что эти общественные инспекции, к сожалению, можно пересчитать в регионах буквально по пальцам. Не очень охотно госорганы идут на это, хотя этому ничего не мешает. В нескольких областях — Дагестане, Ярославской области — эти общественные инспекции были созданы, они работают.
Артем Демидов также замечает, что существует проблема взаимодействия государственных органов охраны памятников и общественных организаций.
— Я такие предложения тоже высказывал, но пока министерство над этим думает, — говорит он. — Считаю, что у реестра должна существовать какая-то, условно говоря, общественная составляющая: помимо юридически значимых сведений — номера, наименования, постановления, которым объект внесен в реестр, — там могли бы содержаться актуальные сведения, тревожные сигналы, переданные общественниками. Они бы направляли сведения через реестр инспекторам, а те могли бы на такой комментарий реагировать, модерировать его.
Демидов считает, что в таком случае реестр должен существовать как раз в московском формате ГИСа, но открытом для общественности. Таким образом обследование памятников было бы значительно упрощено.
Виссарион Алявдин замечает, что его фонд с региональными органами охраны памятников старается взаимодействовать и иногда сам получает от них информацию о тех или иных усадьбах, а иногда передает данные об объектах государству.
— В регионах есть группы энтузиастов, которые обеспокоены судьбой культурных объектов, — сказал он. — Я бы советовал коллегам из регионов активнее работать с краеведами и энтузиастами — часто это серьезные специалисты, например заслуженный архитектор на пенсии, который компетентен и может помочь органам охраны памятников с информацией.
Михайлов приводит в пример Дагестан, где как раз пошли по пути введения именных удостоверений общественных инспекторов при службе по охране культурного наследия, которые в том числе изучают состояние памятников в труднодоступных, удаленных местностях.
— Кстати говоря, было даже поручение президента после одного из советов по культуре о привлечении общественных организаций к этой работе и наделении их какими-то функциями в деле охраны наследия, в том числе в деле контроля и надзора, — говорит Михайлов. — Но поручение так и осталось невыполненным. Никаких конкретных шагов не последовало, кроме разработки двух вариантов законопроекта, которые затерялись в архиве Госдумы.
