Совершенствование механизма экономических санкций — один из важнейших приоритетов внешней политики Европейского союза. Сегодня санкции — это инструмент достижения политических целей с помощью финансовых, торговых и иных ограничений. Важность такого инструмента для ЕС определяется как минимум тремя факторами.
Во-первых, Евросоюз обладает огромной экономической, технологической и финансовой мощью. Евро прочно занял второе место в числе резервных валют и средств международных расчетов. Экономическую мощь вполне можно конвертировать в политические возможности. Во-вторых, ЕС пока серьезно ограничен в использовании военно-политических инструментов. Брюссель вынужден компенсировать их недостаток другими средствами, среди которых санкции наиболее привлекательны. Они позволяют наносить реальный ущерб странам-целям, а также отдельным организациям или физическим лицам без значительного встречного ущерба самому ЕС. В-третьих, эти меры являются результатом общеевропейской внешней политики. Сам факт их использования символизирует единство ЕС даже тогда, когда речь идет о чисто сигнальных ограничительных мерах.
Санкции Европейского союза представляют действуют как односторонние ограничительные меры. Иными словами, они вводятся Брюсселем в обход Совета Безопасности ООН. На сегодняшний день именно СБ ООН является единственным легитимным источником международных ограничительных мер. Самостоятельные действия государств и международных организаций это односторонние меры. Впрочем, Европейский союз тщательно выполняет резолюции СБ ООН, то есть сочетает в своей практике приверженность международным санкциям, но одновременно оставляет за собой возможность вводить собственные.
Ограничительные меры Евросоюза принимаются Советом ЕС на основе консенсуса. Обычно Совет создает правовой механизм использования санкций по тому или иному вопросу (например, права человека, кибербезопасность, ситуация в отдельных странах и т.п.). Механизм состоит из двух компонентов: решения и регламента Совета ЕС. Как правило, данные документы содержат приложения, в которых обозначаются списки физических и юридических лиц, подпадающих под те или иные ограничения. Наиболее распространенными видами ограничений являются блокирующие меры (заморозка активов на территории ЕС и запрет на транзакции с подсанкционными лицами в юрисдикции ЕС), а также визовые ограничения. Появляется практика ограничений против отдельных секторов экономики страны-цели (такие санкции действуют против России). Проекты решений по ним готовятся Европейской службой внешних связей. Решения Совета ЕС обязательны для стран-членов. То есть имплементация санкций ЕС ведется на уровне национальных государств, входящих в Евросоюз.
Как на деле выглядит политика санкций ЕС? Как часто Евросоюз вводит их в сравнении с другими игроками? Против кого они вводятся? Посмотрим на статистику санкционных эпизодов Российского совета по международным делам (РСМД). В 2020 году всего в мире было зафиксировано 850 таких эпизодов. Здесь как введение новых ограничений, так и отмена старых или смягчение. Здесь же — угрозы применения санкций, проекты решений, резолюции, имплементация уже имеющихся механизмов.
Ожидаемым лидером по числу санкционных эпизодов являются США — на них приходится 449 событий из 850, то есть больше половины (52%). С Европейским союзом связано 110 событий (12,9%). После США Евросоюз занимает второе место. Для сравнения, Великобритания является инициатором 62 событий (7,2%), а СБ ООН — 58 (6,8%). На Россию приходится 16 эпизодов (1,88%), а на КНР – лишь 12 (1,41%).
Цифры Евросоюза существенно возрастают, если к ним добавить действия стран-членов. Таких событий насчитывалось 39. Сюда же можно добавить и действия партнеров Евросоюза, которые объявляли о присоединении к режимам санкций ЕС (Грузия, Украина, Молдавия, Албания и др.). На них приходится еще 35 эпизода. Итого «европейский сегмент» насчитывает 184 события или 21%. То есть речь идет о весьма значительной доле.
Интересно посмотреть на распределение целей санкций ЕС. Здесь выделяются Россия (22 события), Белоруссия (12), Сирия (11), Венесуэла (5), Иран (6), Турция (5), Ливия (4). Шесть связано с тематикой прав человека, пять — с противодействием терроризму. Конечно, не все они являются негативными. Из 110 эпизодов, инициатором которых является непосредственно ЕС, негативными является 61 событие (55,45%). 37 решений (33,63%) — нейтральные. Они нередко предполагают угрозу введения ограничений, но не подразумевают конкретных решений. Лишь 12 событий носят позитивный характер (10,9%). Среди них, например, гуманитарные исключения из режимов санкций в связи с эпидемией COVID-19.
Источником большинства событий является Совет ЕС (57 эпизодов из 110). Семь принятых мер — резолюции Европарламента, не имеющие обязательной силы, 25 эпизодов — действия Еврокомиссии. Примечательно, что 11 событий приходятся на действие судебных инстанций. Распространены случаи оспаривания решений Совета ЕС в Суде Евросоюза.
В будущем Евросоюз будет оставаться значимым инициатором таких мер воздействия. Одна из проблем — их имплементация. Сейчас она осуществляется странами-членами. Отсутствует единый координирующий механизм, который бы позволял привести к общему знаменателю самый широкий круг задач, начиная с ведения единой базы данных лиц под санкциями и заканчивая систематизацией принудительных мер за нарушение режима ограничительных мер ЕС. Не исключено, что в обозримой перспективе будет осуществлена попытка создания еэсовского аналога американского OFAC — Офиса контроля зарубежных активов, который находится в структуре минфина США.
Автор — программный директор клуба «Валдай»
Позиция редакции может не совпадать с мнением автора
