Вакантное вместо: кабмину предложили «умную оптимизацию» госаппарата
Поставленная правительством перед ведомствами задача сократить численность госслужащих может быть выполнена за счет уже существующих вакансий. То есть реальной оптимизации в этом случае может не получиться. Такие выводы содержатся в докладе НИУ ВШЭ (есть в распоряжении «Известий»), который будет опубликован в понедельник, 21 декабря. Эксперты Вышки предложили правительству провести «умную оптимизацию», которая основана на реальном кадровом положении в конкретном ведомстве. Авторы доклада считают, что добиться этого можно в том числе за счет распространения «регуляторной гильотины» на органы исполнительной власти, а также цифровой трансформации и освобождения аппарата правительства от текучки.
Вакантная единица
21 декабря НИУ ВШЭ публикует доклад с предложениями правительству по оптимизации госаппарата. В ноябре этого года, отмечается в документе, главы федеральных ведомств получили задание до 1 апреля 2021-го не только сократить численность госслужащих (на 5% в центральном аппарате и на 10% — в территориальных органах), но и провести мероприятия по изменению структуры управления. К маю главы органов исполнительной власти должны отчитаться перед правительством о проделанной работе. Однако, полагают в ВШЭ, при текущем уровне вакансий в федеральных ведомствах (в среднем около 18%) сокращены в основном будут не реальные госслужащие, а вакантные позиции.
Правительству жизненно необходима «умная оптимизация», уверены эксперты Вышки. То есть «не пропорциональное сокращение федеральных органов исполнительной власти на произвольно установленную величину (5%, 10% или 20%), а приведение численности служащих в соответствие с реально осуществляемыми функциями и полномочиями, установленными целями и конечными результатами деятельности, а также создание устойчивого механизма поддержания оптимальной численности с учетом новых квалификационных требований», отмечается в докладе.
По оценкам НИУ ВШЭ, в центральных аппаратах 52 ведомств наибольшая численность служащих сосредоточена на выполнении рутинных и обеспечивающих функций, а не профильных, содержательных и аналитических. Так, доля кадрового состава, осуществляющего обеспечивающие функции, превышает 30% только в 29 ведомств из 52 (56%). Этот перекос необходимо устранить в том числе за счет цифровизации процессов, что позволит сократить ресурсы, в том числе человеческие, на работу с документооборотом и т. д. Высвобождающийся персонал после переучивания сможет выполнять профильные функции, уверены в ВШЭ.
По оценке экспертов Вышки, в центральных аппаратах 52 федеральных органов исполнительной власти можно высвободить до 2267 человек (из 19 973) фактической численности, занятых в осуществлении функций и полномочий. Или — до 6799 человек (из 24 505 человек) относительно предельной численности с учетом сокращения вакансий.
Гильотина для рутины
Еще одной задачей должна стать оптимизация ресурсов самих органов власти за счет сокращения не только служащих, но и контроля постоянно растущих полномочий и функций, полагают в ВШЭ. Эксперты приводят данные, которые показывают, что с момента первой попытки административной реформы количество таких функций увеличилось почти в два раза: с 5300 в 2003 году до 10425 в 2016-м. Авторы доклада предлагают распространить «регуляторную гильотину», которая сейчас затрагивает контрольно-надзорные функции и требования к бизнесу, на все полномочия органов власти, включая разрешительные (лицензии, разрешения и т. д.), регуляторные, обеспечивающие. Сокращение функций должно приводить к соответствующему сокращению сопутствующих ресурсов, необходимых для исполнения функций, — численности государственных служащих, бюджетных расходов, закупок, административных расходов, подведомственных организаций. В ином случае госаппарат будет увеличиваться, несмотря на регулярные механические сокращения численности.
Основной задачей изменения организационной структуры, указывается в докладе, должно стать существенное расширение аналитических и прогнозных функций как в центральных аппаратах федеральных министерств, так и в аппарате — «штаб-квартире» правительства. Сейчас во многих его департаментах «собраны совершенно разные отрасли и компетенции (например, промышленность, энергетика и транспорт), которые требуют системного видения, превосходящего ведомственные компетенции. Несколько десятков человек отвечают за выпуск нормативной базы для трех отдельных отраслей, которые регулируют три федеральных министерства с общей численностью 1850 человек», подчеркивают эксперты.
— Во многих департаментах аппарата правительства в настоящий момент отсутствуют возможности для глубокой экспертизы решений из-за перегруженности «текучкой». В результате он критически зависит от предложений ведомств. Необходимы дополнительные ресурсы и компетенции для подразделений аппарата, особенно тех, где сосредоточено регулирование и координация нескольких отраслей, — говорит проректор НИУ ВШЭ, один из руководителей коллектива авторов доклада Андрей Жулин.
В ВШЭ считают, что необходимо наращивать «мозговые центры» (think tanks, или brain centers), постоянно работающие как в интересах правительства, так и в ключевых ведомствах. Их основная задача — «на основе анализа и моделирования больших данных дать возможность государству видеть существующие и вероятные в будущем тенденции, а также процессы; обеспечивать системный и объективный взгляд на самые трудные проблемы и непростые, а иногда болезненные решения при отстаивании общегосударственных интересов. Этим путем сегодня уже идут многие страны и бизнес (что будет далее показано на конкретных примерах)».
Без механики
Опрошенные «Известиями» эксперты согласны: механическое сокращение госслужащих повысить качество государственного управления не поможет.
— Я думаю, сокращение аппарата — вещь безусловно популярная, но явно недостаточная, чтобы говорить о повышении эффективности и качества госуправления. Главное — целеполагание, критерии оценки, программный подход. В любом случае если то, что предлагается, не кампанейщина, а часть системной реформы, то это надо только приветствовать, — полагает политолог Константин Калачев.
По его мнению, «умная оптимизация» вполне возможна, и инициативы ВШЭ звучат разумно, особенно — предложение передать часть функций экспертным центрам.
— Именно они могли бы предлагать стратегии, определять, что нужно, что не нужно. Как говорил гениальный итальянский скульптор Микеланджело, «я просто беру глыбу мрамора и отсекаю от нее всё лишнее», — подчеркнул Константин Калачев.
Политолог Дмитрий Фетисов также считает полезными любые попытки поднять дискуссию об изменении системы госуправления, чтобы избежать повторения функций.
— В последнее время мы на практике видим дублирование функций. Например, после упразднения Минкавказа появилось несколько схожих организаций. Сейчас есть четкое понимание, что идентичный функционал есть у многих ведомств и департаментов, — напомнил политолог.
Это приводит к излишней бюрократизации, страдает качество управленческих процессов. Именно поэтому, подытожил собеседник «Известий», реформирование системы необходимо.
