Взаимодействие между администрацией президента и депутатами Госдумы идет в рабочем режиме, никаких сложностей нет, сообщили собеседники «Известий», близкие к руководству внутриполитического блока Кремля, комментируя тот факт, что Госдума седьмого созыва завершает первый парламентский год в отсутствии чиновника АП, который бы координировал деятельность палаты со Старой площадью. Весенняя сессия Госдумы закончилась 21 июля, от каникул депутатов отделяет одна региональная неделя. «Известия» вместе с экспертами попытались разобраться, что нового появилось в работе нижней палаты с приходом на пост спикера Вячеслава Володина, с фигурой которого многие эксперты связывали надежды на повышение субъектности парламента.
Без куратора
В предыдущих созывах коммуникацию с Госдумой осуществлял замначальника управления внутренней политики Кремля (УВП), однако в седьмом созыве этот пост остается вакантным уже восьмой месяц. Он освободился 12 декабря, когда его оставил пришедший в Кремль из Общественной палаты России Сергей Смирнов. В свою очередь, он был назначен на эту должность в сентябре 2016 года, незадолго до ожидавшегося тогда ухода Вячеслава Володина в Госдуму из АП. Старую площадь Сергей Смирнов покинул де-факто с окончанием испытательного срока на новом месте. Однако сменщика ему до сих пор не подобрали.
Зимой на этот пост рассматривался один из депутатов ГД, партийный функционер ЕР Сергей Железняк, однако в мае стало известно, что назначения не будет. Официальная версия — нежелание столичного отделения ЕР проводить в сентябре довыборы по 204-му Перовскому округу Москвы, от которого Сергей Железняк был избран в Госдуму.
Профессор НИУ ВШЭ Олег Матвейчев не видит большой проблемы в отсутствии в новом созыве куратора со стороны Кремля. Он напомнил, что за взаимодействие Госдумы с главой государства отвечает представитель президента Гарри Минх, а значит, по мнению эксперта, Дума и АП работают синхронно, между ними выстроены все коммуникации и отношения.
Борьба за посещаемость
Вячеслав Володин почти сразу начал менять регламент Госдумы и первым делом заставил депутатов посещать пленарные заседания и заседания комитетов. При этом пленарных недель у седьмой Думы в месяце стало три, а не две, как было раньше.
Парламентариям запретили голосовать вместо коллег по доверенности, а за прогулы установлена финансовая ответственность — 1/6 зарплаты (около 60 тыс. рублей). Прогульщиком считается депутат, который за время пленарного заседания не зарегистрировался ни разу. Регистраций всего три: в 10:00, 12:00 и 16:00. Уважительными причинами для пропуска признаются командировка, болезнь и отпуск. Комитет по регламенту два раза в месяц собирает и сопоставляет данные о регистрации в зале и информацию о причинах отсутствия.
Пока ни одного прогульщика не поймали, но зато, чтобы избежать потери денег, депутаты начали писать заявления об отгулах «за свой счет» — это обходится им в несколько раз дешевле (порядка 17 тыс.). Благодаря этим заявлениям палата сэкономила уже более 20 млн рублей, которые направила на увеличение транспортных расходов для поездок по регионам.
Насколько в целом увеличилась посещаемость, судить сложно. Для регистрации используются карточки для голосования, и многие просто не забирают их со своих мест в зале. А коллеги по фракции зачастую так и голосуют за отсутствующих, несмотря на запрет.
Олег Матвейчев считает, что ужесточение дисциплины и проведение масштабных общественных слушаний, на которых обсуждаются резонансные темы, «способствуют укреплению имиджа нижней палаты в обществе, делают более плодотворной и качественной законодательную деятельность».
— Это показывает, что Дума не работает по собственному, никому не понятному графику, штампуя законы, а реагирует на самые острые вопросы, которые действительно волнуют людей, — сказал он «Известиям».
Законодательные «завалы»
Весенняя сессия была очень напряженной — пленарные заседания часто длились с 10 до 20 часов, обеденный перерыв сократился на один час, а в перерывах проводятся срочные заседания комитетов. Даже последний в этой сессии совет Думы спикеру пришлось проводить 19 июля после окончания пленарки, в 21:15. Другого времени для этого не было — заседания проводятся все три последних дня сессии.
В таком режиме парламентарии работают для того, чтобы разобрать так называемые законодательные «завалы» — наследие от шести предыдущих созывов. Большая часть таких инициатив (1,3 тыс.) давно потеряла актуальность, но до сих пор пылится в думской базе. По регламенту те проекты, которые после внесения так и не были рассмотрены ни в одном чтении, могут отозвать сами авторы (их настойчиво попросили это сделать), а остальные Дума должна отклонить.
Согласно статистике на 20 июля, в думском портфеле остаются еще 29 законопроектов, внесенных в первом–четвертом созывах — с 1994 по 2007 годы. Из них 11 находятся в комитете по госстроительству и законодательству, 9 в комитете по делам Содружества Независимых Государств, евразийской интеграции и связям с соотечественниками. От пятого созыва остались 56 законопроектов, от шестого — 763.
Ранее сообщалось, что депутаты намерены закончить эту работу к маю 2018 года. До 30% времени Госдума тратит на старые проекты 1994–2016 годов, рассказывал Вячеслав Володин журналистам.
В новом созыве идет более тесная и качественная проработка законопроектов и ведется работа по повышению качества законов, считает Олег Матвейчев.
— Это не делается за одну сессию. Здесь важно, чтобы сами депутаты научились тщательнее писать законы. Скорее всего, мы увидим результаты этой работы уже в следующую сессию, — уточнил он, добавив, что депутаты седьмого созыва Госдумы стали более тесно работать с верхней палатой парламента.
При этом эксперт полагает, что сами депутатские инициативы могут вноситься и «сырыми», так как это в первую очередь отклик депутатов «на ожидания избирателей, нужды народа». Главное — качество уже принятых законов.
Согласно приведенной на заседании палаты статистике, Госдума за первый год работы седьмого созыва (с октября 2016 года) приняла 349 законов, из них 218 за весеннюю сессию. Внесено было 997 инициатив. 53 проекта были отклонены, 39 сняты с рассмотрения в связи с отзывом авторов и 71 возвращен авторам по различным основаниям. К началу каникул в портфеле палаты осталось более 1,5 тыс. проектов.
Открытость и транспарентность
Вячеслав Володин декларирует принципы максимальной открытости и транспарентности Госдумы. Так, в этом созыве начал развиваться институт советников (по четыре таких штатных должности в январе выделили каждому руководителю фракции) и экспертных советов (они есть теперь не только у спикера, но будут и у каждого из вице-спикеров).
В бюджетной смете ГД на проведение экспертно-аналитических и социологических исследований в 2017 году заложено 350 млн рублей. В среднем каждой фракции установлена квота в 10 млн рублей, а комитетам — 60 млн рублей (всего их 26).
Экспертные советы при комитетах и фракциях поощряют к работе — в апреле их попросили предоставить в созданное экспертно-аналитическое управление заявки на проведение экспертизы законопроектов, которую планируется заказывать у специалистов ведущих вузов, юристов, политологов и социологов. Социологам закажут также исследования о работе ГД в целом и фракций в частности.
Вячеслав Володин также вводит практику обсуждения самых резонансных законопроектов с избирателями. Парламентские слушания с участием приглашенных граждан прошли уже по темам реновации жилого фонда в Москве и по защите прав дольщиков. В планах — проект, приравнивающий нецензурную брань в семье к мелкому хулиганству с наказанием до 15 суток ареста. А на создание текста присяги при принятии российского гражданства палатой был объявлен открытый конкурс.
Приход в зал пленарных заседаний парламента и участие в его работе непосредственно избирателей — это самое главное, что произошло в первый год работы Госдумы седьмого созыва, считает председатель совета директоров Института социально-экономических и политических исследований (ИСЭПИ) Дмитрий Бадовский.
— Слушания по реновации и проблемам обманутых дольщиков с участием самих граждан обозначили возвращение Госдумы к выполнению своих представительных полномочий. Очевидно, что Госдума и далее намерена утверждать себя как «место для дискуссий с непосредственным участием народа», — подчеркнул он.
Кроме того, парламент перестраивает и свои медийные ресурсы, выходит в соцсети. Параллельно планируется модернизировать официальный сайт Госдумы с полной сменой его интерфейса.
Недавно была сделана попытка еще больше открыть ГД для журналистов — им разрешили выходить на балкон зала пленарных заседаний, откуда можно наблюдать за действиями присутствующих там парламентариев в режиме реального времени. Однако попытка закончилась конфузом — на следующий день несколько СМИ обнародовали видео, запечатлевшее, как некоторые депутаты голосуют за своих отсутствующих коллег. При этом в зале присутствовало чуть более половины парламентариев.
Сотрудничество с правительством
Спикер взял курс на более плотное и эффективное взаимодействие с правительством. Представители правительства теперь чаще бывают в Госдуме, представляют свои инициативы не только на заседаниях палаты, но и на комитетах. Для них даже выделили отдельный кабинет вблизи зала пленарок.
Вячеслав Володин инициировал несколько зеркальных поправок в регламенты ГД и правительства. Самая значимая из них касается порядка проведения оценки регулирующего воздействия законопроектов (ОРВ) по инициативе Госдумы. Предполагается, что теперь такая оценка будет проводиться чаще и быстрее, при этом станет эффективнее. Однако пока не ясно, станет ли обязательной доработка инициатив при получении отрицательной оценки. Более жесткие требования предъявляет спикер и к отзывам, поправкам и заключениям правительства.
Выстраивание нового уровня взаимоотношений с правительством — это важнейшая тенденция, поскольку именно правительство остается основным субъектом законодательной инициативы, формирует до половины всего законопроектного портфеля ГД, отмечает Дмитрий Бадовский.
— Достигнуты договоренности о предоставлении правительством проектов нормативно-правовых актов к третьему чтению, возможности для Госдумы запрашивать ОРВ по ряду законопроектов. Дума также обновляет формат правительственных часов. Но постоянные практики работы по этим направлениям, как и по ряду других тем, еще только предстоит сформировать. Наверно, эти темы будут в центре всеобщего внимания во второй год работы ГД, тем более что в ходе весенней сессии следующего года, после президентских выборов, произойдет формирование нового кабинета министров, — пояснил он.
Оценки экспертов
По мнению члена совета директоров Экспертного института социальных исследований (ЭИСИ) Глеба Кузнецова, Госдума поменялась не так сильно, как могла бы.
— Мы видим большое количество законов, в том числе резонансных, за которые голосовали 400 человек. Это подавляющее большинство, 90% списочного состава депутатов — не только единороссов, но и представителей оппозиции. Такое единодушие не позволяет предположить, что Госдума в полной мере стала местом для политической дискуссии, — заявил он «Известиям».
Что же касается взаимоотношений с правительством, то можно констатировать, что изменился дизайн коммуникации: министры охотнее и в существенно более уважительном тоне общаются с парламентом, что не может не радовать. Но правительственным законопроектам по прежнему ничего не угрожает, констатировал эксперт.
Доцент Института общественных наук РАНХиГС Екатерина Шульман отметила, что Госдума сформировалась в начале большого электорального цикла, когда исполнительная власть еще только входит в выборный период.
— Соответственно, Дума сейчас обладает некоторой собственной устойчивой легитимностью и своим весом, который приобретает большее значение в условиях выборной и поствыборной турбулентности, — добавила она.
Политолог выразила уверенность, что это привело к ряду попыток изменить удельный вес Думы в политической системе. По ее мнению, в этом процессе есть как и чисто внешние проявления, так и более глубокие — на перспективу. Дума хочет быть местом, где представители различных групп интересов «торгуются» между собой, где проходят массовые мероприятия с участием граждан — почти митинги, но в рамках парламента. Это призвано продемонстрировать, что Госдума — точка сосредоточения политических процессов, подчеркнула она.
По мнению Екатерины Шульман, на следующем этапе перед руководством новой Думы встанет более важная и сложная задача, чем увеличение собственного публичного присутствия или борьба за депутатскую дисциплину.
— Госдума станет более весомым органом власти, только если сможет возражать правительству. Если вы никогда не отказываете, ваше согласие не имеет цены. Пока Дума пытается только замедлить это неизбежное одобрение, отсюда попытки уменьшить число принимаемых законопроектов и отказаться от практики ускоренного принятия документов, — сказала она, заметив, что даже на этом предварительном этапе пока нет ярко выраженных успехов.