Зампред комитета Совфеда по аграрно-продовольственной политике и природопользованию Елена Зленко на форуме «Арктика: настоящее и будущее» согласилась с главой Росприроднадзора Светланой Радионовой о необходимости создания единого Экологического кодекса, который включал бы в себя все нормы, касающиеся охраны природы и борьбы с изменением климата. Масштабный документ может появиться уже в ближайшие три года. Эта идея возникла в России не впервые, но дальше разговоров дело не пошло. Нужно ли сейчас работать над Экологическим кодексом, разбирались «Известия».
Что предлагают Росприроднадзор и Совфед
— Без стройного документа трудно выполнять требования экологических законов. Мы хотим, чтобы в ближайшие три года появился Экологический кодекс России, — цитирует «Российская газета» Елену Зленко.
В этом году об Экологическом кодексе говорили уже не раз. Так, 26 мая создать его предложила спикер Совфеда Валентина Матвиенко. Она отметила, что нужно «систематизировать законодательство в этой сфере».
При этом Матвиенко говорила, что в России сформирована «соответствующая современным реалиям и международным стандартам» законодательная база в сфере охраны окружающей среды. По ее словам, на предварительную аналитическую работу и принятие документа может понадобиться несколько лет.
В июле на эту тему высказывалась и сама Радионова, которая сказала, что этот кодекс нужен как свод законов, которые регулируют сферу экологии. Более того, создание такого кодекса она называла «одной из самых больших задач на следующий год».
— Туда мы сведем все наши документы, мы сделаем его процедурным и процессуальным одномоментно, — говорила она.
По ее словам, Экологический кодекс позволит избежать создания законов, не соответствующих общему вектору развития страны в этой сфере, он стал бы документом «точечно менять картину мира».
Почему в России нет Экологического кодекса
— Вопрос о принятии Экологического кодекса не нов, подобный документ разрабатывала экспертная комиссия с привлечением ведущих специалистов нашей страны еще в 2000-е годы, — сказала «Известиям» доцент, PhD, эколог-аудитор, доцент Института государственной службы и управления РАНХиГС Наталья Гейт. — Однако тогда был сделан вывод о нецелесообразности его принятия.
По ее словам, 2 декабря этого года на парламентских слушаниях в Совфеде юрист-эколог Сергей Боголюбов (автор учебника для вузов «Экологическое право» и ряда монографий на эту тему) также высказал мнение о том, что «важнее обеспечить понимание законодательства и отработать практику правоприменения».
Директор Института экологии НИУ ВШЭ Борис Моргунов также замечает, что вопрос проработки этого Экологического кодекса поднимается на его памяти уже третий раз, однако всё время эту инициативу отвергало правительство.
— Я считаю, что это правильная мера, но с оговорками, — я не уверен, что сегодня это как никогда актуально, — сказал он «Известиям». — У нас огромное количество проблем и нерешенных вопросов в рамках норм, которые уже предусмотрены действующим законодательством. И я опасаюсь, что существующие недочеты и недоработки будут списаны за счет того, что разрабатывается новый системный документ. Таким образом, можно увернуться от накопившихся проблем и неисполненных поручений высшего руководства страны.
Директор программы WWF России «Регулирование охраны окружающей среды и природопользования» Татьяна Шувалова замечает, что это «хорошая и красивая идея», но требующая «очень масштабной и скрупулезной работы по самым разным направлениям».
— Создание такого проекта, по нашим предположениям, может занять больше трех лет, — сказала она «Известиям». — Безусловно, дело важное и нужное, но может затеряться на фоне горящих насущных вопросов, требующих безотлагательного решения. Появится такой кодекс — хорошо, но, безусловно, важно, как будет разрабатываться проект, ведь иногда в ходе разработки таких масштабных документов могут быть утеряны эффективные, проверенные годами механизмы.
Она подчеркивает, что важно, чтобы в работу по проекту вовлекали широкий круг экспертов.
Зачем экологическому законодательству систематизация
Директор экспертного департамента Российского экологического общества Наталия Ткаченко замечает, что в России объединяющего документа в сфере экологии нет и «в хитросплетениях природоохранного законодательства можно запутаться».
— Порой нормы в разных документах противоречат друг другу, много пробелов, — рассказала она «Известиям». — Человеку, не обладающему специальными знаниями в этой сфере, трудно разобраться, к какому документу обращаться в первую очередь для решения своей проблемы. Необходимость принятия такого документа назрела давно для систематизации большого количества разрозненных нормативных актов.
Руководитель программы по особо охраняемым природным территориям отделения «Гринпис» в России Михаил Крейндлин замечает, что в России есть федеральный закон «Об охране окружающей среды» и ряд смежных нормативных актов, в том числе Водный кодекс, Лесной кодекс. Все они имеют одинаковый статус и нередко противоречат друг другу.
— Эти противоречия надо ликвидировать, — говорит он. — Должен быть приоритет экологического законодательства над остальными, но нужно ли для этого принимать отдельный Экологический кодекс или просто реформировать законодательство в том виде, в каком оно сейчас есть, — вопрос сложный. Скорее нужно устранять существующие пробелы.
Руководитель общественной юридической приемной экологического правового центра «Беллона» Виктор Чистяков замечает, что в экологическом законодательстве сейчас «всё очень разрозненно и размазано».
— Много отдельных законов, но еще и очень много уточняющих постановлений правительства, писем от различных ведомств, которые тоже необходимо учитывать при рассмотрении того или иного вопроса, — пояснил он «Известиям». — Конечно, иметь все нормы в одном месте было бы очень удобно.
При этом, полагает Чистяков, кодификация может занять годы, тем более что попыток сделать это раньше не предпринималось.
Почему необходим новый кодекс
Юрист направления «Защита экоправ» движения ЭКА Юлия Ключкина замечает, что нужно сначала понять, что имеется в виду под экологическим законодательством, потому что сейчас в это понятие можно включить абсолютно всё: и вопросы землепользования, и Лесной кодекс, и проблемы городской экологии, и многое другое.
— Различные кодексы уже есть, и их всё равно дополняют уточняющие документы, — говорит она. — Поэтому я думаю, что необходимо ужесточать и уточнять уже существующие законы, чтобы они охраняли не застройщиков и дороги, а экологическое благополучие людей. Не могу сказать, что документ будет негодный, но это огромная сфера, которую сложно будет уместить в один документ.
Михаил Крейндлин добавляет, что принятие Экологического кодекса не будет как-то отличаться от принятия обычного федерального закона.
— Сейчас любой кодекс имеет статус федерального закона и ничем от него не отличается, — сказал он. — Раньше было по-другому, у кодексов была более высокая юридическая сила. И одно дело устранять существующие пробелы, другое дело — принимать новый закон, под который принимать массу подзаконных актов.
Борис Моргунов замечает, что в этой ситуации регулятор должен ответить более конкретно — что даст объединение в один документ экологического законодательства?
— Экологическое законодательство — всегда живой инструмент: меняются обстоятельства, меняется структура экономики, и к этому должны адаптироваться и законы, — сказал он. — Например, новые вызовы и угрозы в Арктике диктуют определенные изменения в законодательстве, в том числе та же авария в Норильске. Однако нужно помнить, что все решения в свое время были уже приняты, — вопрос в исполнительском мастерстве. В основе госполитики в Арктике, принятой еще в 2008 году, было указано, что для этого региона должны быть разработаны особые режимы природопользования. Никакой нормативно-правовой базы так и не было принято.
Он выразил опасение, что под эгидой разработки нового системообразующего документа, который будет разрабатываться не один год, на тормозах могут спустить многие инициативы высшего руководства страны, которые по тем или иным причинам не реализуются в рамках действующего права.
Михаил Крейндлин также замечает, что под новое регулирование придется принимать массу новых подзаконных актов, что может притормозить работу служб, которые занимаются природоохранной деятельностью.
Между тем Наталия Ткаченко полагает, что кодификация экологического законодательства «поможет снять уже существующие вопросы и пойти по пути совершенствования», а чтобы Экологический кодекс стал действенным, нужно «поставить конкретные задачи и цели».
— Необходимо систематизировать и усовершенствовать то, что имеем в этой сфере, ликвидировать пробелы, устранить противоречия, чтобы снять проблемы в правоприменительной практике, — сказала она.
Генеральный директор ООО «Дельфи», член Ассоциации юристов России Наталья Беляева замечает, что Экологический кодекс — это фундаментальный труд, и есть опасность, что он будет недостаточно качественно написан.
— Кроме того, на период его написания всё опять окажется в подвешенном состоянии — люди будут ожидать каких-то новых правил, — сказала она «Известиям». — Ожидая их, все будут действовать вполсилы. Это точно не способствует развитию отрасли и становлению циклической экономики.
Беляева замечает, что разрозненное законодательство многим кажется неприменимым не из-за того, что нет кодекса, а из-за того, что новые нормы часто принимаются в разрез другим существующим нормам.
— Все аплодируют этой мысли о создании Экокодекса, эта мысль казалась правильной уже давно, все ею заболели, — сказала она. — Но здесь и сейчас, может быть, нужно переосмыслить ту радость, которую они испытывали когда-то. Я не против принятия кодекса как такового, но мне бы хотелось, чтобы люди, которые его писали, понимали, зачем это делают.
Она отмечает, что многие в этом смысле указывают на опыт Казахстана, у которого такой документ появился. Однако, считает Беляева, в этой стране делают те же самые ошибки, что делают и в России.
— Объединение норм ради объединения норм — это не цель, — говорит она. — Если мы упорядочиваем все нормы согласно генеральной идее — вот это хорошая цель.
Каким мог бы быть новый документ
Наталия Ткаченко отмечает, что экология уже вышла во внешнеполитическую повестку, и это нельзя не учитывать, если всё же разрабатывать Экологический кодекс.
— Ввиду глобальных экологических проблем, к примеру, изменение климата, силами отдельных государств невозможно сохранить благоприятную окружающую среду для всех, поэтому возникает необходимость соответствия европейским и международным стандартам, — сказала она. — К примеру, во Франции, Швеции, Казахстане такие документы уже приняты и имеют достаточно широкую сферу регулирования, так как объединили тысячи положений других НПА.
Виктор Чистяков отмечает, что особенно выделил бы в кодексе часть про обязательства государства относительно соблюдения определенных параметров чистоты воздуха, почвы и того, что должно сделать государство для улучшения этих параметров.
— Россия подписала Парижское соглашение, много обсуждается, как технически и институционально сокращать выбросы парниковых газов, — говорит он. — Кодекс также должен содержать часть про права граждан с точки зрения статьи 42 Конституции о благоприятной окружающей среде.
Наталья Гейт, в свою очередь, замечает, что принцип кодификации отличается от общих принципов законодательной техники. Речь не идет об объединении всего законодательства в один документ.
— Если подходить к экологическому законодательству системно, то оно достаточно логично и понятно, — сказала она. — Стоит помнить, что есть само экологическое законодательство, а есть процесс экологизации законодательства в целом. Важно действовать в совершенствовании всех правовых актов параллельно, поскольку, к примеру, специалисты в области финансов скорее заинтересуются «зелеными облигациями», а не особенностями нормативов ПДК. Таким образом, важно уделять больше внимания формированию экологического сознания и деятельности повсеместно.