В Курганской области частная компания построила школу, однако отказалась ее продавать муниципалитету за сумму, определенную государственной экспертизой. Деньги, выделенные на это в рамках нацпроекта, пришлось вернуть в федеральный бюджет, школьники остались без нового здания, а застройщик — с пустующим готовым объектом. Эксперты отмечают: из-за пандемии риски в государственно-частном партнерстве (ГЧП) в социальной сфере увеличились, однако развивать эту форму взаимодействия необходимо. Как это сделать, разбирались «Известия».
Почему Кетово осталось без новой школы
Перед 1 сентября почти 800 жителей села Кетово под Курганом подписали обращение к президенту Владимиру Путину по поводу новой школы. К началу учебного года она не открылась, хотя здание уже давно построено — власти и инвестор не могут договориться о цене выкупа. Обращение уже взято в работу, сообщили заявителям.
Школу построили еще в конце 2020 года: красивое здание, новые парты, обустроенная доступная среда для детей-инвалидов. Застройщик — компания «Эверест» — на своем сайте демонстрирует подробный проект здания и его презентацию. Объект является собственностью компании, когда его начнут эксплуатировать и в каком виде — пока неясно.
В пресс-службе департамента образования и науки Курганской области «Известиям» пояснили, что строительство здания школы в селе Кетово — инициатива компании «Эверест», и нет никаких договорных отношений между застройщиком и правительством Курганской области.
— Работы по строительству и оснащению объекта инвестором завершены в августе 2020 года, — сообщили в департаменте. — Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию было выдано застройщику 29 сентября 2020 года.
Новая школа селу действительно необходима — она вместила бы 1100 учеников. Сейчас в Кетово есть другая школа, в которой, как сообщают СМИ, дети учатся в две смены. В департаменте образования сообщают, что действующая школа рассчитана на 650 мест, и в ней созданы «все необходимые условия для обучения».
Попытка выкупить школу была предпринята, но провалилась.
— В октябре 2020 года, по завершении строительства, по заказу администрации Кетовского района была проведена независимая оценка школы, — сообщили в пресс-службе департамента. — Согласно отчету оценщика, утвержденного саморегулируемой организацией оценщиков, общая стоимость объекта с оборудованием составила 738 млн рублей. Однако застройщик отказался продать объект за эту стоимость, хотя ему трижды предлагали это сделать.
Средства на покупку школы в размере 738 млн были выделены региону из федерального бюджета в рамках нацпроекта «Образование», однако из-за отказа владельца продать здание были возвращены обратно в Москву.
Позиция департамента образования такова: больше муниципалитет заплатить просто не может в связи с существующей оценкой, под которую и выделили деньги. Застройщик, однако, полагает, что сумма эта слишком мала.
В ООО «Эверест» «Известиям» заявили, что компанию, по сути, «уговорили построить школу за свои деньги с обещанием ее выкупить». Компания также предоставила письмо, в котором говорится, что администрация Кетовского района приняла решение о приобретении готового здания школы, для строительства которой был выделен земельный участок и предоставлен инвестору-застройщику в аренду. Компания подчеркивает, что была пройдена государственная экспертиза этого проекта, которая подтвердила затраты на стройку, а не рыночную стоимость школы. В ценах 2016 года они составили 780 млн рублей.
— В правительстве Курганской области знают, что в случае, если стройка идет более одного года, эта цифра подлежит корректировке на величину инфляции, для этого существует специальный коэффициент-дефлятор, — заявили в компании. — За период строительства с 2017 по 2020 год он составил почти 20%. А это 156 млн рублей. Плюсом ко всему государство увеличило ставку налога НДС на 2%. В нашем случае это почти 20 млн рублей. Таким образом, минимальная цена наших затрат уже перешагивает 950 млн рублей. Это и есть минимальная цена школы.
Утверждается, что в этой сумме нет дополнительных затрат и непредвиденных расходов. Однако, указывают в компании, региональные власти запросили у Министерства просвещения именно 735 млн рублей, за которые компания и отказалась передавать школу.
Кто виноват в подорожании школы
Эксперты замечают, что сложившаяся ситуация не выгодна ни инвестору, ни департаменту образования. Общественный омбудсмен по защите прав предпринимателей в строительстве Дмитрий Котровский замечает, что, с одной стороны, государство может оставить инвестора со своей никому не нужной школой.
— Что будет делать этот предприниматель, у которого появился этот объем квадратных метров, за который ему еще придется платить имущественный налог? Государство может сказать застройщику, что он был инвестором, и это были его риски, и объект должен был рассматриваться с точки зрения того, что стабильности в экономике нет, а тем более в строительной отрасли, где невозможно спрогнозировать всех лебедей, которые прилетают, — пояснил он «Известиям».
Однако, заметил Котровский, государство не должно рассматривать ситуацию только с этой точки зрения. По его словам, он недавно вернулся из Челябинской области, где очень много детей в начальных и средних классах учатся во вторую смену, и школы реально нужны.
— Это всё-таки не купля-продажа коммерческой недвижимости, это в большей степени объект, который должен снизить социальную нагрузку граждан, у которых есть дети, и эти дети должны куда-то ходить учиться, — говорит эксперт. — Однако Курганская область — единственный регион в Уральском федеральном округе, который требует постоянных дотаций. Поэтому, мне кажется, даже если у властей возникнет желание пойти навстречу этому инвестору, то вряд ли в бюджете региона есть на это деньги.
Директор центра государственно-частного партнерства, профессор кафедры управления проектами и программами РАНХиГС Людмила Ильичева заметила, что всё должно быть прописано в договоре.
— Там должны быть распределены ответственность и распределены риски инвестора и государства, но не всегда это делается, — сказала она «Известиям». — ГЧП — это в первую очередь договор, стороны договариваются, и каждый несет ответственность.
Председатель Комитета по строительству московского отделения «Опоры России» Олег Филиппов считает, что такие случаи — не редкость в последнее время. Основной причиной подобных ситуаций, которые встречаются в случае с ГЧП, явилась пандемия.
— Очень подорожали строительные материалы, и это подтверждено и Счетной палатой, и несколькими комиссиями МЭР и Минстроя, — сказал он «Известиям». — И было даже выпущено распоряжение о возможном изменении твердой цены госконтракта. Возможно, застройщик не выложил все свои аргументы, но, судя по сложившейся ситуации, затраты, которые он понес в ходе работы, возможно, превышают те, которые он планировал.
Может ли инвестор возместить свои убытки
По словам экспертов, риски, с которыми столкнулись инвесторы — и в том числе предприниматели, работающие по 44 и 223-ФЗ, — беспрецедентны. Поэтому, говорит Филиппов, сейчас есть возможность изменить цену контракта постфактум. Однако процедура это достаточно сложная.
— Изменение цены контракта возможно при предоставлении застройщиком всех необходимых оправдательных документов, — пояснил он. — Например, он начал строить в 2019 году, когда горячекатаная арматура стоила 40 тыс. рублей за тонну. В 2020 году она стоила уже 65 тыс. рублей за тонну, сейчас — 80. Застройщик собирает весь необходимый пакет документов, чтобы можно было проследить всю цепочку поставок и использования строительных материалов. Собирается комиссия и рассматривает документы, после чего принимает решение, на сколько в данном случае она может изменить цену контракта.
Он заметил, что бывают случаи, когда в итоге цену не повышали, а снижали — как правило, из-за неаккуратности инвесторов при сборе документов. Но пока это реальная возможность нивелировать свои убытки из-за роста стоимости стройматериалов, и предприниматели активно ей пользуются. Однако есть проблема со слишком долгими сроками рассмотрения.
— Если застройщик обращается на тему переноса сроков строительства и так далее, то в нормативных актах прописано четкое время, в течение которого ему заказчик должен ответить, — говорит Филиппов. — А когда он обращается с целью изменить стоимость контракта, то тут, так как нет регламентирующих документов, начинается волокита. Так как ответ на эти вопросы не регламентируется, рассмотрение может длиться квартал, а по одному из объектов мы имеем прецедент в полтора года.
Дмитрий Котровский согласился, что ситуация с чрезмерными убытками строительных компаний стала очень частой, и не стоит здесь делить частного инвестора и юридическое лицо, которое выиграло конкурс и за бюджетные денежные средства пытается реализовать тот же самый объект инфраструктуры. Однако в случае ГЧП у застройщика безусловное право на распоряжение имуществом до тех пор, пока не подписаны все необходимые документы.
— Другой вопрос — зачем застройщику здание с досками и партами, если он не сможет его никак эксплуатировать? — говорит Котровский. — Тут можно вспомнить один из примеров в Москве, когда в рамках строительства коммерческого жилья инвестор договорился с правительством возвести в том числе объекты социального быта — школу. Однако город отказался брать их на баланс, так как решил эти вопросы в этой локации. Жильцы же сразу обвинили застройщика в обмане, так как тот обещал им школу, но открыть ее можно было теперь только как коммерческий объект.
Что происходит с ГЧП в России
Несмотря на существующие риски и для инвестора, и для госзаказчика, форма ГЧП активно развивается в России. Так, Минэкономразвития ведет рейтинг регионов по использованию схемы государственно-частного партнерства. По итогам 2020 года в лидерах Московская область, Республика Саха (Якутия) и Москва. Курганская область — на 73-м месте по стране.
Национальный центр государственно-частного партнерства создал собственный рейтинг городов по уровню развития ГЧП. Выбраны для рейтинга были 100 российских городов, за исключением Москвы и Санкт-Петербурга, которые не включены в список в виду «несоразмерного объема городской экономики». Тут результаты совсем другие — в тройке оказались Сургут, Новосибирск и Нижневартовск. Курган здесь еще ниже — на 89–91-м местах.
За 2019 год, по данным МЭР, объем принятых инвестиционных обязательств по заключенным концессионным соглашениям составляет порядка 1,6% от объема ВВП за 2019 год. В министерстве отмечали, что это недостаточный уровень инвестиций — в Великобритании этот объем составляет 6,6% от ВВП, в Австралии и Новой Зеландии — 6,9% от ВВП, в Канаде — 8,1% от ВВП.
Основные средства в рамках ГЧП тратятся на крупные инфраструктурные объекты — платные автодороги, объекты коммунальной инфраструктуры. Из отчета МЭР за 2019 год следует, что наибольший объем инвестиций (42%) предусмотрен в рамках концессионных соглашений, заключенных на федеральном уровне, из которых на транспортную инфраструктуру приходится 96%. По общему количеству наибольшее число соглашений заключено на муниципальном уровне — 94%, из них 93% приходятся на коммунальную сферу.
На социальную сферу по итогам 2019 года приходилось 7% всех концессионных соглашений и 4% от общего денежного объема по ним. Из этих 7% только пятая часть соглашений заключалась в сфере образования. Однако, как указывается в материалах Национального центра и АО «ИнфраВЭБ», российский рынок ГЧП в социальной сфере в последние годы «демонстрировал устойчивый рост как в количественном отношении, так и по объему привлеченных инвестиций». По состоянию на весну 2021 года в сфере социальной инфраструктуры реализуется 530 ГЧП-проектов на сумму 394,2 млрд рублей. В пример приводится использование типовых (коробочных) решений для создания школ и детских садов. Так, в Ханты-Мансийском автономном округе на основе «коробок» уже запущено 13 проектов по строительству и эксплуатации школ (21,2 млрд руб. общих инвестиций), а в Ямало-Ненецком автономном округе — 14 проектов по строительству и эксплуатации детских садов (10,5 млрд руб. общих инвестиций).
Отметим, что в марте этого года Минпросвещения разработало новую редакцию правил финансирования строительства школ на принципах ГЧП. Сообщалось, что эта программа позволит создать в стране более 647 тыс. новых современных школьных мест. Министр просвещения Сергей Кравцов тогда заявил, что механизмы ГЧП будут расширяться и в работе над нацпроектом «Образование», и при реализации конкретных образовательных проектов и программ.
В Национальном центре ГЧП сообщали, что на программу по созданию 647 тыс. новых мест потребуется 563 млрд руб., из которых более 295 млрд руб. — как раз внебюджетные инвестиции. Программу реализуют в три этапа, по итогам первого этапа отбор прошел 31 концессионный проект по созданию школ на 22 тыс. новых мест.
Заместитель министра просвещения Андрей Николаев ранее отмечал, что до этого подобной массовой господдержки для проектов, реализуемых на принципах ГЧП, в социальной сфере не было.
— По нашим расчетам, с использованием концессионной субсидии мы должны будем создать около 800 новых школ из запланированных 1300 до 2024 года, — говорил он в июле.
Может ли ГЧП в социальной сфере работать эффективнее
Однако эксперты считают, что развитие ГЧП — особенно в социальной сфере — в России пока буксует. Котровский замечает, что подавляющее большинство проектов в ГЧП — это контракты, связанные с муниципальной перекладкой сетей водоснабжения, канализации и т.д.
— То есть где понятно, что это объекты, жизненно необходимые для функционирования городов, малых, средних и крупных населенных пунктов, — говорит он. — А ГЧП по социальным объектам очень мало. Инвестор туда не идет, потому что все расценки, которые существуют на сегодняшний день, непривлекательны с точки зрения инвестиций для бизнеса.
Поэтому, замечает эксперт, в регионах проблемные объекты могут появляться, когда юрлицо по просьбе губернатора или другого должностного лица вступает в объект, который ему может быть невыгоден.
— Это случается с компаниями, которые давно работают на территории, получают по открытым конкурсам ряд объектов, по которым им стабильно поступают средства, — говорит Котровский. — И профильный представитель отраслевого регионального министерства нагружает его такими дополнительными проектами, так как у любого губернатора существует критерий оценки его деятельности.
Филиппов замечает, что еще одной проблемой ГЧП является слишком высокий порог входа в проекты, что не позволяет инвестировать субъектам малого и среднего предпринимательства.
— Мы подготовили предложения по снижению порога входа для субъектов малого и среднего предпринимательства в институт ГЧП, — говорит он. — Подготовили и другие предложения, касающиеся изменения ставок, штрафных санкций, льготных инструментов кредитования. В ближайшее время это будет передано в правительство Москвы и РФ. Это сделано, чтобы облегчить малому бизнесу возможность тягаться с государственными и прогосударственными структурами.
Председатель комитета ТПП России по предпринимательству в сфере жилищного и коммунального хозяйства Андрей Широков считает, что основные проблемы ГЧП — в неправильном подходе государства: объекты, которые строит инвестор, нужно не выкупать, а брать в аренду.
— Зачем нужна недвижимость под названием «школьное здание», если бюджет пустой? — сказал он «Известиям». — Муниципалитет должен дать определенные преференции: бесплатными должны быть земля под школой, подключение к коммунальным сетям, должны быть преференции по налогам. Но это нужно для удешевления аренды. Публичная власть создает задание: мы хотим получить здесь такой-то объект, кто из бизнесменов придет и построит?
При этом заключается долгосрочный договор по аренде этого помещения. Бизнес должен получить такие преференции, чтобы строительство было ему интересно, при этом объект он оставляет в своей собственности. Более того, говорит Широков, эксплуатация объекта также остается за собственником — в стоимость аренды включается в том числе эта услуга.
— И тогда учитель и директор школы просто преподают, а не думают о том, сколько платить за коммуналку, как готовить здание к зиме, — говорит он. — Собственник сам поставит приборы учета на входе, сам проконтролирует качество коммунального ресурса на входе в школу и выстроит отношения с ресурсниками, чтобы минимизировать все затраты на эксплуатацию.
Широков указывает, что подобный опыт существует в США — там ни один крупный медцентр не имеет помещения в собственности, все их арендуют под определенные цели, занимаясь не содержанием недвижимости, а своей непосредственной работой — лечением людей.
— В чем интерес бизнеса? Объект в его собственности, может переходить по наследству, в аренду он закладывает свою прибыль, — говорит он. — Одни получили объект для работы, другие получили вечный бизнес. Не нужно такие объекты выкупать. Посмотрите на частные школы и детсады — у них нет своего имущества, они арендуют помещения. И посмотрите, как хорошо пошел каршеринг, другие подобные вещи.