Пять из более 15 трлн рублей, предусмотренных в 2019–2024 годах на борьбу с бедностью и повышение доходов населения, не оказывают прямого воздействия на достижение этих целей. Такие выводы Счетная палата приводит в докладе, посвященном анализу мер правительства по улучшению обеспеченности россиян. В СП также отмечают, что, хотя основные ресурсы должны быть направлены на поддержку малоимущих, сейчас до них доходит около пятой части всех соцвыплат, а 20% из этой группы вовсе оказываются за пределами инструментов повышения доходов. Впрочем, аудиторы не считают ситуацию неразрешимой: повышение адресности, например поддержка семей с детьми, и частичная реструктуризация всего комплекса мер позволят улучшить их эффективность и добиться выполнения указов президента.
Меньше малоимущих
Всего на борьбу с бедностью и повышение доходов населения в бюджете на 2019–2024 годы предусмотрено 15,2 трлн рублей. Однако лишь две трети этих средств оказывают прямое влияние на достижение этих показателей, в частности прямые выплаты и компенсация расходов (более 10 трлн рублей в сумме).
Тогда как остальные 5 трлн, позиционируемые как инструменты по улучшению обеспеченности граждан деньгами, не содержат внятных механизмов воздействия на благосостояние россиян. К ним относятся, например, меры по развитию человеческого капитала (3,2 трлн рублей), поддержка предпринимательства (0,5 трлн рублей) и т.д.
Размытость логики инструментов, их недостаточная связанность с целью повысить достаток, а также сложность провести оценку их эффекта — ключевые проблемы стратегии правительства по борьбе с бедностью, отмечают аудиторы.
В частности, российская программа характеризуется недостаточной адресностью мер соцполитики.
Сейчас поддержка малоимущих занимает примерно 20% в общей сумме соцвыплат, пишут аудиторы. А в 2015–2019 годах около 20% домохозяйств из этой категории, в принципе, оказывались за пределами социальной поддержки.
Кроме того, цель повышать пенсионное обеспечение темпами выше инфляции касается, согласно интерпретации Минтруда, только страховых пенсий, сообщают аудиторы.
В 2019 году 91% всех пожилых, состоящих на учете в системе ПФР, были получателями этого вида выплат. 3,7 млн пенсионеров получают нестраховые пенсии (например, социальные) и, таким образом, выпадают из трактовки пенсионного обеспечения. Также не учитываются примерно 3 млн человек, получающих пенсии не в системе ПФР: сотрудники Минобороны России, МВД, ФСБ, ФСИН, судьи и так далее, пишут аудиторы.
Лучше всего на повышение доходов населения влияют адресные выплаты наиболее уязвимым слоям, подчеркивают в СП. Например, введенные в 2020 году пособия на детей до 3 лет и от 3 до 7 лет снижают уровень бедности приблизительно на 2 п.п., что стало существенным вкладом. А влияние этого вида поддержки с 2021 года будет еще выше, поскольку выплаты семьям, которые остаются за чертой бедности, увеличат до одного прожиточного минимума на каждого ребенка.
В Минтруде на вопрос, согласны ли в ведомстве с замечаниями СП, сообщили, что малоимущим адресована значительная часть инструментов соцподдержки, но многие меры назначаются не в связи с бедностью, а в связи с наступлением определенных жизненных событий, например рождением ребенка или инвалидностью. Задача соцполитики — не только помогать гражданам, чьи доходы оказались ниже прожиточного минимума, но и не допускать ухудшения благосостояния людей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации.
В Минэкономразвития заявили, что отчет Счетной палаты был сформирован на основе целевых значений показателей, определенных «Майским указом» президента, принятого в 2018 году. Однако в настоящее время действует новый указ главы государства от 21 июля 2020 года «О национальных целях развития». В рамках его исполнения правительство уже реализует конкретные меры по борьбе с бедностью, заявили там.
Сейчас перед правительством стоит задача снизить число россиян, живущих за чертой бедности, с нынешних 13,3 до 6,5% к 2030 году. Владимир Путин на ежегодной итоговой пресс-конференции назвал ее амбициозной, но реальной.
Что делать
В Счетной палате также такую цель не считают недостижимой. Аудиторы предлагают учесть риски, которые могут угрожать темпам борьбы с бедностью, и систематически работать над их преодолением. К ним относят, например, изменение структуры доходов населения по источникам доходов, дифференциацию заработных плат по секторам экономики, долговую нагрузку и т.д.
Главное, считают аудиторы, систематизировать комплекс мер, выстроить его четкую логику и повысить адресность. Например, сформировать дорожную карту развития Единой государственной информационной системы социального обеспечения (ЕГИССО) в 2020–2024 годах, предполагающую ее трансформацию в интегрированный социальный реестр населения. Ранее «Известия» сообщали о планах преобразовать ЕГИССО в «Социальное казначейство». Ядром этого проекта должна стать систематизация информации о доходах домохозяйств и определение их поддержки исходя из благосостояния граждан (чем меньше заработок, тем больше соцвыплаты).
Только разгон экономики увеличит доходы населения до того уровня, который декларируется в национальных целях, уверен замдиректора Института народнохозяйственного прогнозирования РАН Александр Широв.
По его словам, сегодня в России меры по борьбе с бедностью реализуются точечно. Правительство поддерживает те слои населения, которые больше нуждаются в помощи, например семьи с детьми и пенсионеров. Подобная адресная поддержка правильная, и она показала свою эффективность в условиях текущего кризиса, считает он. Но эти меры — инструмент для решения локальных проблем, тогда как для общего воздействия на уровень благополучия в стране нужен сильный экономический рывок, резюмировал Александр Широв.
В решении проблемы с бедностью в России необходим комплексный подход, считает эксперт Академии управления финансами и инвестициями Алексей Кричевский. По его словам, на сегодня эффективные меры социальной поддержки либо упираются в бюрократию, либо носят разовый характер.
Главное решение проблемы бедности — стимулирование экономического роста, который подтянет всё за собой, уверен директор Центра конъюнктурных исследований НИУ ВШЭ Георгий Остапкович. Для этого государство может в том числе субсидировать население, учитывая, что резервы позволяют пойти на такой шаг.
1% экономического роста в среднем сопровождается ростом реальных доходов населения на 1,6–1,7%, а также снижением уровня бедности на величину от 0,2 до 0,35 п.п., отметили в Счетной палате. Если бы срок выполнения задачи снизить бедность в два раза стоял до 2024 года, одного только ускорения ВВП не было бы достаточно для достижения целевых показателей.