Окончательный переход на прямые выплаты гражданам от Фонда социального страхования (ФСС), запланированный на начало 2021 года, может привести к дефициту средств на выплаты пособий по больничным, а также выплаты, положенные в случае беременности и рождения ребенка. К такому выводу пришла Счетная палата, проанализировав опыт пилотных регионов. Несмотря на то что у новой системы есть существенные преимущества по сравнению с «зачетной», при которой выплаты рассчитывает и начисляет работодатель, ее главным риском остается неустойчивость финансовой системы ФСС, указывают аудиторы. Субъекты столкнутся с необходимостью погасить образовавшиеся задолженности перед работодателями и, скорее всего, лишатся возможности привлекать помощь регионов-доноров, до этого не участвовавших в программе. Например, Москвы и Петербурга. Сложная эпидемиологическая ситуация может усугубить этот эффект, следует из отчета, с которым ознакомились «Известия».
Риск неустойчивости
Счетная палата проанализировала опыт пилотных регионов по переходу с «зачетной» на «прямую» систему начисления социальных выплат (к ним относятся пособия по временной нетрудоспособности и в связи с материнством, а также выплаты, положенные в случае получения травм на производстве или при профессиональных заболеваниях). В этом году он вошел в свою завершающую стадию.
«Зачетная» система предполагает, что при наступлении страхового случая начисляет и выплачивает пособие гражданам работодатель. Расходы компенсируются за счет ранее начисленных взносов. Если их оказывается недостаточно, работодатель может обратиться в ФСС с просьбой возместить разницу. В рамках «прямой» системы выплатой пособий будет заниматься напрямую ФСС, без участия компании-работодателя. Это должно снизить нагрузку на последних, сделать процесс начисления выплат более прозрачным и гарантировать гражданам право на их получение.
О переходе было объявлено в 2011 году, сам процесс начался в 2012-м. За это время в пилотном режиме к нему присоединились 77 из 85 субъектов Российской Федерации (по данным на июль 2020-го). Ожидается, что он будет завершен 1 января 2021 года, когда на новую систему работы должны перейти восемь оставшихся регионов, в том числе Москва и Петербург. Также в списке — Краснодарский и Пермский края, Свердловская и Челябинская области, Ханты-Мансийский автономный округ.
В преддверии перехода аудиторы Счетной палаты изучили опыт пилотных регионов в 2011–2019 годах, чтобы определить сильные и слабые стороны, а также возникающие в связи с этим возможности и риски (данные отчета есть в распоряжении «Известий»).
К преимуществам новой системы относятся возможность контролировать начисление пособий, отказ от системы взаимозачета между фондом и страхователями и, соответственно, упрощение налоговой отчетности, большая прозрачность процедуры, а также устранение кредиторской задолженности перед работодателями, которая возникала из-за того, что расходы на выплату пособий часто превышали сумму начисленных взносов, считают аудиторы.
В то же время отделения ФСС после перехода могут столкнуться с нехваткой средств на выплату отдельных видов пособий, предупреждают в Счетной палате. Прежде всего речь идет об оформлении временной нетрудоспособности и получении пособий по беременности и родам, а также по уходу за ребенком. На эти выплаты, согласно отчету, приходится большая часть расходов. В 2019 году доля расходов на выплаты пособия по временной нетрудоспособности составила 47,9%.
«Главный — это финансовая неустойчивость системы обязательного социального страхования на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством (ВНиМ), то есть образование дефицита средств на покрытие социальных обязательств фонда перед застрахованными лицами», — говорится в документе.
Дефицит идет в рост
Так, в бюджете на 2020 год заложен дефицит по страхованию на случай временной нетрудоспособности и материнства (ВНиМ) в размере 14,4 млрд рублей. Счетная палата оценивает дефицит в 83 млрд рублей. В 2021 году дефицит, по мнению аудиторов, составит более 55 млрд рублей. В документе отмечается, что проблема может обостриться на фоне неблагополучной эпидемиологической ситуации.
«Анализ показал, что в 50 пилотных регионах (85% общего количества пилотных регионов — без учета Республики Крым и Севастополя. — «Известия») финансовый результат исполнения бюджета ФСС в части страхования на случай ВНиМ в первый год реализации пилотного проекта ухудшился», — следует из материалов ведомства.
В частности, почти в шесть раз вырос дефицит бюджета в Мурманской и Костромской областях, в 3,2 раза — в Ульяновской области. В Рязанской и Тульской областях профицит бюджета сменился дефицитом, в некоторых с профицитом он снизился в несколько раз. Стабильными остались результаты в шести из 77 регионов — республиках Адыгея, Чувашия, Калмыкия, Вологодской, Нижегородской и Псковской областях.
Сложности связаны прежде всего с тем, что ранее основная часть нагрузки ложилась на работодателя — если размер пособия превышал объем начисленных в ФСС выплат, компания выплачивала их из собственных средств и затем ждала погашения задолженности от Фонда социального страхования. С переходом на механизм прямых выплат такая возможность исчезнет. Кроме того, одновременно возникнет необходимость погашения образовавшейся ранее кредиторской задолженности перед работодателями.
Дополнительная проблема заключается в самом переходе на электронный документооборот. Так, реализация пилотного проекта напрямую связана с использованием электронных листков временной нетрудоспособности. Однако, как показал проведенный анализ, только 39,6% (10,11 тыс.) медицинских организаций в России выдают листки в электронном формате. Работодателей, использующих систему информационного взаимодействия, где аккумулируется информация о листках, на данный момент не больше 14,8%.
Без доноров
Косвенно подтверждает опасения о возможном дефиците средств принятое ранее правительством решение отложить полный переход до января 2021 года, полагают в Счетной палате. При этом там отмечают, что вопрос недостатка средств особенно остро будет стоять в начале перехода, после чего ситуация стабилизируется — об этом также свидетельствуют данные, полученные из пилотных регионов.
Так, к концу 2019 года в 14 регионах из 33, которые к этому моменту участвовали в проекте дольше трех лет, сложился профицит, в 16 регионах уменьшился объем образовавшегося дефицита. Ухудшилась ситуация в трех субъектах — Новосибирской и Самарской областях, а также в Карачаево-Черкесии. В последней задолженность перед страхователями выросла в два раза, после того как республиканским органам ФСС передали задолженности перед двумя компаниями, переместившимися туда из Ставропольского края.
«В целом ретроспективный анализ финансовой устойчивости ФСС и текущая экономическая ситуация позволяют спрогнозировать дефицит бюджета фонда на 2020–2021 годы. Если эпидемиологическая ситуация будет благоприятной, то с начала 2022 года по страхованию на случай ВНиМ уже будет профицит», — отмечается в отчете.
Ситуация, однако, усугубляется тем, что в большинстве случаев справиться с нехваткой средств удавалось за счет ежегодных отчислений от регионов-доноров, не участвовавших в пилотной программе. Прежде всего за счет бюджетов ФСС Москвы и Петербурга. После того как они присоединятся к переходу, возможность задействовать такие донорские механизмы сильно сократится.
Компенсировать недостаток средств Фонд социального страхования может попытаться за счет менее «проблемного» направления — из резерва по взносам на обязательное страхование от несчастных случаев и профессиональных заболеваний. Однако тогда возникнут риски уже для этого вида страхования.
Несмотря на то что на этапе окончательного перехода существуют серьезные риски возникновения нештатных ситуаций, в том числе нехватки средств, в целом у перехода больше позитивных аспектов, чем негативных, сходятся и аудиторы, и опрошенные изданием эксперты.
Без альтернатив
С точки зрения эффективности альтернатив новой системе, скорее всего, нет, полагает руководитель департамента корпоративных финансов и корпоративного управления Финансового университета Константин Ордов. «Прямая» система позволяет обеспечить максимальную адресность социальной помощи в сочетании с автоматизацией самого процесса, что должно повысить эффективность расходования средств. Это особенно актуально, учитывая, что во время кризиса запрос на получение такой помощи растет, а количество свободных средств в бюджете сокращается, указывает он.
Ее главным преимуществом является то, что субъекты-благополучатели (беременные женщины, роженицы и др.) получат выплаты вне зависимости от экономического положения работодателя и того, насколько исправно он платил страховые взносы, согласна Любовь Храпылина, профессор кафедры труда и социальной политики, директор научно-образовательного центра социального развития Института государственной службы и управления (ИГСУ) РАНХиГС.
В качестве позитивного примера автоматических адресных выплат Константин Ордов приводит опыт начисления дополнительных детских пособий, опробованный во время пандемии.
В то же время, обращает внимание собеседник издания, фундаментальная смена системы неизбежно влечет дополнительные риски, особенно на первых порах. Усугубляется это тем, что в процессе автоматизации, по его словам, госорганы нередко используют сырые продукты, что оборачивается серьезными негативными последствиями. Поскольку в данном случае речь идет о людях, нуждающихся в помощи, любые заминки могут оказаться весьма болезненными для адресатов. «Поэтому надо десять раз подумать, но если десять раз подумали и поняли, что с точки зрения эффективности альтернативы нет, то надо двигаться в этом направлении. И в этом случае, конечно, все риски лучше знать заранее», — подчеркивает он.Чтобы сократить риски, которые могут возникнуть в следующем году, в Счетной палате предложили Минфину рассмотреть вопрос о выделении Фонду социального страхования дополнительных федеральных средств, которые позволили бы обеспечить выплаты по временной нетрудоспособности и в связи с рождением ребенка в 2021 году. Минтруду и другим федеральным органам исполнительной федеральной власти совместно с ФСС предложено проработать вопрос об изменениях в законодательство, которые позволили бы перенаправлять средства между разными видами социального страхования в случае их нехватки по одному из направлений. «Известия» обратились в ведомства с просьбой прокомментировать эти предложения, на момент публикации материала ответ получен не был.
После публикации материала в редакцию поступил комментарий Фонда социального страхования. В пресс-службе сообщили, что «в случае возникновения кратковременного дефицита» Фонд готов покрыть его за счет остатков собственных средств, при этом все обязательства перед застрахованными будут исполнены в полном объеме. Кроме того, считают в ФСС, в ходе реализации пилотного проекта не подтвердились опасения «отдельных представителей экспертного сообщества, связанные с возможным значительным увеличением расходов бюджета Фонда при переходе на прямые выплаты», а динамика поступлений страховых взносов был сопоставима с темпами их роста в целом по Российской Федерации.